摘 要

作为数字时代下的新型国家行政管理形式和现代化治理模式，数字政府是推进经济社会数字化转型、助力新型智慧城市建设和低碳发展、推动疫情常态化防疫和经济发展的中坚力量。特别是常态化疫情防控背景下，数字政府建设面临一系列新趋势：数字政府在疫情防控和智慧城市建设中的作用进一步彰显，“健康码+公共服务”等便携式政务需求快速增长，移动政务办公需求激增，政府工作模式加快重塑。同时，数字政府建设中的标准不统一、数据安全保护体系不健全、基层数字政务能力不足等问题也进一步凸显。建议从完善标准体系建设、创新政务服务方式、加大基层数字政务建设力度、增强辐射带动作用等方面推进数字政府建设，以更好适应后疫情时代国家治理和城市发展的需要。

近年来，新一代信息通信技术快速发展，网络化、数字化、智能化发展日益深入，经济社会从信息化时代快速转向数字时代。政府作为国家的公共管理部门，在社会演进过程中扮演着重要角色，同时也随着时代的变迁而进行转型重塑。政府的角色也从农业时代的统治型角色、工业时代的管理型角色向数字时代的服务型角色转变。数字时代的加速到来，为政府信息化数字化建设赋予了新任务，也提出了新要求。因此，加快数字政府建设，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，是迎接数字时代浪潮、适应经济社会全面数字化转型的必然要求。

一、数字政府发展历程及现状

（一）数字政府概念

数字政府是指以新一代信息技术为支撑，重塑政务信息化管理架构、业务架构、技术架构，通过构建大数据驱动的政务新机制、新平台、新渠道，进一步优化调整政府内部的组织架构、运作程序和管理服务，全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护等领域的履职能力，形成“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”的现代化治理模式。

（二）全球主要国家数字政府建设概况

随着上世纪90年代信息技术革命的发展，美国率先提出了“数字地球”概念，随后，数字政府、数字城市等理念开始快速发展，各国加强数字政府建设。特别是随着新一代通信技术的发展和数字浪潮带来的挑战增大，世界主要国家加强数字政府政策规划和建设力度。

为应对数字时代快速发展带来的机遇和挑战，欧美等先进国家在数字政府建设过程中采用的主要模式是以数据开放为基础、龙头企业驱动为抓手，构建政府主导、社会参与、开放包容的数字政府平台。如美国纽约2013年提出数据驱动的城市服务目标，并建立政府首席数据分析官制度，打破部门壁垒，开发和构建一个全市的数据交换平台，归集和更新来自不同机构的数据或其他来源的数据；德国法兰克福在数字政府建设方面主要以政府和企业合作的模式推进，大型企业发布在城市建设试点项目的计划，符合条件的城市会主动提出申请并参与这些项目的投资和执行。

（三）我国数字政府建设现状

政策规划加快出台、顶层设计和机制建设日益完善。十八大以来，政府信息化和数字化建设工作受到极大重视。“互联网+政府服务”“放管服”改革深入推进；2017年，“数字中国”写入十九大报告，“数字政府”建设理念得到高度重视；2019年，党的十九届四中全会首次提出“推进数字政府建设”，要求利用信息化手段提高政府机构履职能力。2020年党的十九届五中全会再提数字政府建设，并将数字政府作为数字化发展的三大支柱之一，进一步突出数字政府的地位。与此同时，各地方政府也加快数字政府政策规划和建设进程，2018年，广西在全国率先出台首个地方数字政府建设专项行动技术--《广西推进数字政府建设三年行动计划（2018年-2020年）》。截至2020年11月底，23个省级（占比71.9%）和31个重点城市（占比96.9%）地方政府明确了政务数据统筹管理机构；截至2021年上半年，全国已有10多省级政府发布数字政府建设规划，其中，浙江、广东两地出台了“十四五”时期数字政府建设整体规划。同时，各地纷纷成立数字政府建设领导小组和省级大数据管理局，统筹推进数字政府建设、协同政府各部门工作，我国数字政府顶层设计和体制机制建设日益完善。

数字政府建设加快推进，在线服务能力全球领先。集约化建设不断深入，截至2020年底，我国内地政府网站数量由2015年的84094个整合为14475家，基层政府网站的运维能力得到明显提升；32个省级政府均建成全省统一的互联网政务服务平台和政务服务APP，并与国家平台实现互联互通。公共服务能力显著提升，截至2020年12月，我国互联网政务服务用户规模达8.43亿，较2020年3月增长1.50亿，占网民整体的85.3%。《2020联合国电子政务调查报告》显示，我国电子政务发展指数排名提升至全球第45位，达到“非常高”水平，特别是作为衡量国家电子政务发展水平核心指标的在线服务指数上升为0.9059，指数排名大幅提升全球第9位，进入全球前十行列。“一网通办”“异地可办”“跨区通办”渐成趋势，“掌上办”“指尖办”逐步成为政务服务标配，营商环境不断优化。数据开放平台稳步推进，政务信息整合共享工作基本实现“网络通、数据通”的阶段性目标，全国一体化数据共享交换平台建成，一体化的数据共享响应机制日趋完善，国家一体化电子证照共享服务系统梳理了各地区各部门证照类型897种，已汇聚861种，占比96%，证照目录总量达31.5亿条，为电子证照“一个证照、全国互认”提供了数据基础支撑。公共信息资源开放有效展开，全国多个地区建立了公共信息资源开放平台，开放数据的规模大幅度拓展，全国开放数据集总量从2017年到2019年增加了6倍，各地开放数据集中满足可机读格式标准的比率达到82%，56.3%的省级政府、73.3%的副省级政府、32.1%的地级市政府已依托政府门户网站建立政府数据开放平台。

二、我国数字政府建设主要模式和典型案例

我国东部地区数字政府发展进程显著快于全国其他地区，其中上海、浙江、广东及江苏数字政府建设成果突出，是我国数字政府建设的先行区示范区，数字政府建设成绩走在全国前列，是全国其他地区数字政府建设的重要参考。

1.完善统筹机制，加强集约化一体化管理。长期以来，政府各部门业务分割问题严重，政务碎片化处理现象较重、效率低下，导致各部门信息沟通不畅，交流合作协同性差。实现政府各部门服务协同和一体化成为了数字政府建设的一大痛点和难点。2014年，《国务院办公厅关于加强政府网站信息内容建设的意见》首次提出“推进集约化建设”。近年来，广东、浙江加快完善数字政府建设的顶层设计和体制机制，数字政府一体化管理水平走在全国前列。上海、江苏和广东等地在组织机构规划层面处于全国领先地位，在电子政务、智慧城市、数字政府等方面成立专门机构，并联合各类互联网、电子政务协会等社会组织统筹规划建设，合力提升数字政府集约化水平。无锡市大数据管理局组织开发和实施推广的无锡市一体化协同办公平台，作为无锡数字政府建设的重要组成部分，通过建设覆盖全市各委办局的超级OA，构建无锡市各地、各级政务人员“沟通、协同”的新工作方式，以及“文电在线、组织在线、沟通在线”的一体化数字政府。

2.创新政务服务方式，提升政务服务体验。建设数字政府就是要构建符合数字时代发展要求的服务型政府。因此，加强政务服务方式创新也就成为了数字政府建设的必然选择。上海、浙江等地在政务服务方式创新方面优势明显，“一网通办”“最多跑一次”等政务服务改革经验在全国推广。上海首创的“一网通办”已成为中国特色的词汇，入选联合国的经典案例；“随申码”累计使用次数超9亿次，已经成为伴随市民工作、生活的随身服务码。广东针对居民上百项高频政务服务事项，通过推进“省内通办”“跨省通办”“湾区通办”，基本实现社保、医疗、商事登记等事项省内、跨省通办；在全国首创了政务服务事项“免证办”，通过对接电子证照库，接入营业执照、税收完税证明、食品经营许可证等146类高频电子证照服务，实现高频事项线上办理。无锡首个政务、民生服务超级APP——“灵锡”以“互联网+便民服务”为基础，以便民、惠民为核心，构建了“优政、惠民、兴业”的新型城市服务平台，为“无难事，悉心办”最优营商环境再添助力。

3.加强政企合作，推进平台建设和平台化运营。数字时代的一大特点就是平台化运营模式将成为社会生产和治理的全新组织方式。政务平台的建设和平台化运营具有协同性高、成本低等优势，可有效帮助推进政府数字化转型。上海、广东、浙江等东部发达地区数字龙头企业较为聚集，平台经济和平台化运营模式经验丰富。上海以“一网通办”“一网统管”为切入点，全面建成“一平台、多终端、多渠道”的服务体系和城市智慧管理平台，成为我国数字政府建设高地。由广东省牵头成立、三大运营商和腾讯公司共同出资组建的混合所有制企业——数字广东网络建设有限公司，成为广东省数字政府的独立运营中心。浙江联合阿里巴巴联合开发各类先进政务APP，着力打造“掌上办事之省”“掌上办公之省”；掌上办公平台“浙政钉”，覆盖一省份6级组织，集成1278个应用，服务全省112万政务人员。

三、常态化疫情防控下数字政府建设面临新问题和新趋势

（一）新特点与新趋势

1.数字政府成为应对疫情及后疫情时代的有力武器。新冠疫情的爆发，给各级政府的应急管理能力带来极大考验的同时，也进一步加速了政府数字化转型。在中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记指出“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。政府部门积极利用数字化这一抗“疫”武器，开展全方位卫生防疫工作，数字政府建设成为遏制疫情和促进经济复苏的重要举措。

2.数字政府是推进智慧城市建设的主导者。新型智慧城市建设是体现国家治理体系和治理能力现代化的集中载体，推进新型智慧城市也就离不开数字政府的支撑。同时，在双碳目标下，推动能源革命正与数字革命深度融合也成为了新型智慧城市建设的必然要求，成为数字政府建设的主要发力方向。其中，数字新业态新模式的发展离不开覆盖全区域、全部门、全层级的精准高效、便捷智慧、无感流畅的政务服务体系。实现低碳发展，离不开政府对能源行业的数字化改革和新能源的规划布局，在能源消费环节，大数据、人工智能等数字化技术改变了能源的消费方式，降低了能源需求，推动形成能源消费的新理念。

3.码上经济成防疫利器，“健康码+”服务需求快速增长。健康码的应用成为此次疫情防控过程中最重要、最亮眼的措施。健康码自杭州、深圳推出以来，凭借着高效便捷的信息化能力快速实现了全国覆盖，成为各地数字化防疫标配，健康码、企业码等码上经济成为了此次疫情中的“隔离墙”和“通行证”。同时，在疫情常态化防控下，健康码的应用空间不断升级，不再只担负查询健康状态的功能，还提供各类公共服务和办事通道。如上海的随申码已经变为“随身码”，市民可用于乘坐公交地铁、看病、借书、健身、办理政务服务等，进而形成后疫情时代数字政府下更完善的完整防御体系和服务体系。

4.移动政务办公需求激增，政府工作模式加快重塑。疫情面前，公职人员内部也面临着拓展移动办公能力、跨区域跨部门高效协同的需求。数据显示，政务数字化发展较高东部地区及一线城市实现有效防控仅需要11天，而其他地区和城市则需要15天到21天。政府公职人员的数字化办公效率成为提高疫情防控成效的重要保障。数字政府建设不仅是一场技术变革，更是政府内部流程再造和工作模式的制度变革。移动政务办公系统可以有效改变传统文山会海、层层审批工作形式，释放基层公职人员的工作效率，构建“横向到边、纵向到底”的全面协同的数字政府管理体系。

（二）面临的问题和挑战

1.标准体系不够完善，一体化平台建设仍需加强。当前，全国统一的一体化政务服务平台仍未完全建立，各地电子政务建设也缺乏统一的技术标准作指导，跨地区、跨部门、跨层级、跨业务的信息资源共享共用和业务协同力度不够，信息孤岛仍然存在。此次疫情期间，在国家一体化政务平台的推动下，各地健康码虽实现互认，但全国统一的疫情防控码仍未得以推行，各地健康码建设标准也不相统一。

2.数字政务分布不均，基层数字政务建设力度有待加强。当前，我国电子政务仍存在区域发展不平衡、普及率需进一步提高等问题。在疫情初期，基层数字化政务能力建设严重不足，“填表抗疫”现象普遍存在，严重制约基层抗疫和治理效率。此外，在建设电子政务的过程中各级政府普遍注重硬件设施建设，不注重电子政务专业人才、管理服务等软件建设，使得网络资源利用率不足，电子政务服务交互性不强，政民互动较少。

3.数据安全问题日益突出，安全制度保障亟待加强。随着数字经济的蓬勃发展，数据在生产生活中发挥的作用也日益突出，社会各领域各主体产生的数据指数级增长，尤其疫情期间，产生了大量的居民健康和出行信息，数据保护和安全利用问题进一步突出。与此同时，数据安全问题也面临严重挑战。社会各界对数据和公民隐私保护意识仍相对淡薄，对数据利用的安全隐患的认识不足，数字企业过度收集个人信息现象严重、算法监管问题滞后。

四、常态化疫情防控下我国数字政府发展展望

（一）加快完善协调机制和标准建设，打造政务服务新模式

一是应加快完善全国政务服务一体化建设，进一步优化顶层设计。加快推进政务数据资源跨地区、跨层级、跨部门共享和交换。同时，应加强标准建设，把分散、重复的建设模式转变为集约化可持续的发展模式，统一规划部署、统一标准建设、统一规范应用；以统一标准规范，引领平台一体化、服务一体化、保障一体化，建设整体性数字政府。

二是进一步优化政务服务平台服务流程，打造移动化的政务服务新模式。将政府提供公共服务的时间延伸到8小时工作时间以外，消除了公共服务的“盲区”。二是加大在线办公系统推广力度，尤其是加大对基层的覆盖力度。优化公职人员工作流程，切实减少了文山会海，推动公职人员工作和审批效率提升。

（二）创新政务服务方式，加大“健康码+服务”应用

一是加强对政务服务与数字生活的联通力度，提升数字政府服务能力。疫情常态化背景下，健康码不应止步于单纯的防疫，应针对疫情常态化防控下居民生产生活场景和需求，依托本地健康码广泛触达能力，打通疫情防控与数字生活，上线群众日常高频使用的出行、教育、医疗健康、城事生活等服务，赋予健康码更多公共服务功能。

二是升级健康码防疫功能，将健康码信息与身份证的证件关联。实现了人、证、码“三合一”查验，在“一码通行”基础上实现可“一证通行”，缓解市民办事出行和数字化防疫过程中的“数字鸿沟”。实现全面覆盖、多维融合的全方服务，极大提升了政府治理能力和群众获得感。

（三）加大基层数字政府建设力度，增强数字政务通达服务能力

一是应加快完善基层政府信息础设施。统筹重大紧急事件和疫情常态化防控需要，进一步加强自身政务云建设力度，进一步完善一体化政务服务平台，减少多个政务APP因标准不统一造成的浪费；加大在县乡镇村政务服务平台建设力度和网上办公平台推广力度，提升政务平台基层承接和通达能力。

二是加快数字政府领域专业人才、管理服务的供给和提升。加强电子政务信息技术人才培育和引进力度，加强对领导干部的数字化培训、提升数字政务服务水平。

三是加大推动公共服务向省市县乡村覆盖，加快信息服务无障碍改造等，以群众常办的公共服务事项为切入点，建设统一的数字化服务平台，推广平台化运营模式，推进办事流程优化升级、创新管理措施，提高政府服务效率。

（四）进一步增强数字政府辐射带动作用，推进后疫情时代经济发展和智慧城市建设

一是进一步提高服务能力，促进经济社会数字化转型。深化“一网通办”，全面提升政府效能；要运用互联网、大数据等技术手段创新监管方式，加强薄弱环节建设，提升基层承接和服务能力，增强后疫情时代市场主体发展活力，促进经济不断稳定发展。

二是加强创新应用，进一步发挥数据资源优势。加快数据共享顶层设计，建立长效机制，提高数据共享的广度和深度，提高政府数据共享和开发利用水平，为实现“服务通”提供有力支撑。加快推进公共数据资源开发利用，充分发挥数据的赋能作用和要素价值，促进企业数字化转型发展。

三是加快新技术应用，促进智慧城市建设和城市低碳发展。推动5G网络覆盖范围不断拓展，推进物联网、大数据、人工智能、区块链等新技术与政府业务深入融合，让新一代信息技术为数字政府建设和智慧城市发展提供了强有力的技术保障。加快数字技术在能源领域应用，促进能源数字化转型。

作者系盘古智库高级研究员、无锡数字经济研究院执行院长吴琦