解码基层智慧治理难题

——基于一种普惠型数字政府概念

普惠型数字政府，是指应用数字技术但不完全依赖数字技术提供高质量政务服务（包括数字弱势群体在内的广大民众和企业），并能够有效弥合数字鸿沟和最大限度发挥政务服务效能的政府。而O2O（Online To Offline）的概念最初应用于电子商务领域，是指将线下的商务机会与互联网结合的经营模式。政务领域的O2O也就是线上与线下政务服务的融合。据此，我们提出“O2O普惠型数字政府”的概念，其可以理解为，通过线上线下相融合的政务服务惠及数字优势群体（企业）和数字弱势群体（企业）的数字政府。

数字政府建设的必然趋势

基层治理是国家治理的基石，智慧治理是基层治理的趋势。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）指出要“加强基层智慧治理能力建设”。我国在数字政府建设中加快了线上政务服务平台建设的步伐，但其数字化服务向基层尤其是欠发达地区延伸的广度和深度还不尽如人意，广大民众尤其是年轻人还无法在一些地方享受智慧治理的“红利”。与此同时，一些地方过度依赖线上政务服务而未保留必要的线下办事服务渠道，致使一些数字弱势群体（企业）如老年人以及部分小规模的传统企业由于使用习惯、条件限制以及数字素养等原因无法在基层享受便捷的政务服务。

由此可见，一方面，有意愿并有能力享受基层线上政务服务红利的数字优势群体（企业）因数字化服务向基层延伸不够而不得不多跑腿。另一方面，无意愿也无能力享受基层线上政务服务红利的数字弱势群体（企业）因很难找到线下实体政务服务窗口而苦恼。因此，如何在基层智慧治理能力建设中让所有的群体受益，是摆在我们面前的现实难题，或许“O2O普惠型数字政府”是化解这一现实难题的时代呼唤和解码这一现实难题的“高招”。

“O2O普惠型数字政府”应用场域

一是扩大群众受惠范围。线上政务服务的迅速发展一方面顺应了“互联网+”的发展趋势以及年轻人的生活习惯，另一方面却使老年人和其他弱势群体面临数字鸿沟带来的困惑。“O2O”模式对基层群众的价值在于实现线上线下政务服务的优势互补，让每一位公民特别是数字弱势群体都能够均等享受便利的政务服务。一方面，线下政务服务在一定程度上可以缓解数字鸿沟带来的问题，老年人等不能适应线上政务服务的群体可以继续到基层实体政务服务大厅办理事项，在不能顺利独自完成事务办理时，还可以向基层政务大厅工作人员寻求帮助，减少老年人等群体面临的困扰。另一方面，擅长使用网络技术的公民则可以充分利用线上政务服务减少“办事难、办事慢、办事繁”等问题。

二是优化企业营商环境。线上政务服务为企业带来“数字红利”的同时，也同样带来了“数字鸿沟”的问题。线上政务服务的不均等化可能进一步使得“强企愈强，弱企愈弱”，拉大企业间差距。“O2O”模式对企业的价值在于能够有效整合功能完备的实体政务服务大厅和迅速铺开的一体化线上政务服务平台，让不同地区不同规模的企业能够根据自身情况选择合适的政务服务方式。一方面，线上政务服务为企业高效办理业务提供了便利，有效降低了企业为办理各项行政事务耗费的时间成本。另一方面，落地基层的小规模企业或位于“数字低洼”地区的企业也能够通过不断完善的线下政务服务降低人力成本或学习成本等。实践证明，基层政府在不断拓宽线上服务覆盖范围的同时，不断跟进线下服务，能够形成最大合力，优化企业营商环境，进而吸引更多投资者，促进地区经济发展。

三是提升政府公信水平。基层政务服务的“看点”是政民互动，即群众以什么样的方式与政府打交道以及与政府打交道是否有实质性的内容。在线政务服务虽然拓宽了基层群众参与互动的渠道，但也可能引发新的“公众信任危机”。对于习惯使用网络的群众来说，几乎所有的政务服务都可以通过服务平台和服务机器在线上办理，其和基层政府面对面打交道的次数越来越少，久而久之将弱化其对基层政府的“温情”感知。正如同缺乏与线下教育结合的线上教育也会影响师生之间的感情一样，若没有基于眼神和形体的面对面交流，基层群众难以感受到基层政府充满温度的关怀，随着感情的逐渐淡化，在某种意义上，其对基层政府的信任会随之降低。“O2O”模式对政府的价值在于综合线上线下两种方式的优点，通过线上线下的一体化融合提供既便捷高效又具人性化、充满人情味的政务服务。通过建立有效的线上线下政民互动双重渠道，基层群众既能在线上政务的办理中感受到基层政府能力和效率的提升，又能在线下政务的办理中体会到基层政府为人民服务的工作态度和热情，进而加深基层群众对基层政府的感情，提升基层政府的公信水平，使基层政府能更好地为基层群众提供政务服务，形成良性循环。

“O2O普惠型数字政府”如何打造

一是以基层群众需求为导向。在基层智慧治理中，基层政府应以基层群众需求为导向，提高服务质量，增强服务的人性化。线上政务服务需要特别关注和解决数字弱势群体的困难，例如提供面向视觉听觉障碍人群的无障碍版本的在线政务平台使用指南、及时上线“老幼健康码自助查询”功能、大力推广电子社保卡亲情服务、跨省异地就医备案等社保医保类的高频服务。线下政务服务也需要充分考虑基层群众办事的迫切心情，精简办事流程，让基层群众办事少排队，只进一扇门，最多跑一次。如北京、南京等基层办事大厅设立的“办不成事”窗口，就是为切实解决基层群众和企业“事难办”问题进行的有益探索。

二是以线上线下协同为目标。当前我国基层智慧治理取得了一定进展，但线上线下政务服务两者 “虚实融合”之协同效应目标的实现，还需要在以下两个方面作出诸多努力。一方面，走出思想认识误区。基层政务服务提供主体要走出“唯网络”或“唯实体”的认识误区，正确认识线上线下两种政务服务模式相得益彰的互补关系。另一方面，打通资源共享渠道。线上线下的割裂运行使双方都只能利用自己有限的资源来提供服务，若能实现线上线下资源共享，则线上线下的政务服务效能都能得到提升，实现1+1＞2的协同效应。总之，各地政府要按照《意见》的要求，在“共建全国基层治理数据库，推动基层治理数据资源共享，根据需要向基层开放使用”方面要有实质性的协同举措。

在加强基层智慧治理能力建设中，需要让智慧建设的成果惠及所有群众和企业，打造“O2O普惠型数字政府”的初衷即在于此。“O2O普惠型数字政府”通过构建线上线下有机互动和深度融合的政务服务模式既让数字优势群体（企业）能够充分享受数字时代的便捷服务，又使数字弱势群体（企业）可以选择适合自己的线下渠道办理事务，真正体现“以人民为中心”的价值追求和“普惠”的执政理念，从而有效解码基层智慧治理的难题。

（作者单位：南京财经大学政府管理研究中心）