摘要:政策环境是支撑我国“互联网＋政务服务”建设及发展的关键因素，本文通过对2016 年以来我国“互联网＋政务服务”相关政策文件进行金面系统搜集，总结提出我国“互联网＋政务服务”整体政策环境特点，以期为今后的政策制定及研究提供基础。

一、研究目的及方法

推进“互联网＋政务服务”是助力“放管服”改革向纵深推进的重要举措，政策环境及政策供给是“互联网＋政务服务”建设及发展过程中的关键因素。近年来，党中央、国务院以及各地区制定发布多项政策，对“互联网＋政务服务”工作提出了明确的指导意见和任务要求，一系服务”体系的规范建设、深度发展、优化运行提供了制度层面的保障。

本文主要从中国政府网、各部委网站采集政策文件，通过检索“北大法宝”查漏补缺并配合人工筛查，去掉相关程度低以及涉及一体化在线政务服务平台日常运行事项的通知后，采集到有效政策文本771篇，其时间跨度为2016年1月至2020年4月。

二、政策脉络分析

在“互联网＋政务服务”的政策体系中，围绕“互联网＋政务服务”的主线，相关政策主题涉及“放管服”改革、优化营商环境、信息惠民、一网通办、数字政府、新型智慧城市等多个方面，各主题之间交织联系，其关系模型如下图所示

其中，“互联网+政务服务”是深化“放管服”改革的重要内容、关键环节、重点任务。2016年的国务院《政府工作报告》在“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展”方面提出要“大力推行‘互联网+政务服务’，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵”。《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》(国发[2016]55号)也明确提出“推进‘互联网+政务服务’，是贯彻落实党中央、国务院决策部署，把简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵642021年第1期“互联网+政务服务”政策体系关系模型深的关键环节”。《国务院关于印发全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务分工方案的通知》(国办发[2017]57号)中将“加快推行‘互联网+政务服务’，推动政府部门在协同联动、流程再造、系统整合等方面进行改革，提升线上线下一体化政务服务能力”作为深化“放管服”改革的重点任务明确提出。

在优化营商环境方面，“互联网+政务服务”是优化审批服务流程、提升政务服务效率的支撑措施。《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案的通知》(国办发[2019]39号)中提出优化营商环境的重点任务包括“大力优化政府服务，努力服出便利”。《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》(国办发[2018]104号)中提出，在“持续提升审批服务质量，提高办事效率”方面，要提升政务服务质量，加快推进全国一体化在线政务服务平台建设。

在信息惠民方面，试点区域先行先试建设，总结完善“一号一窗一网”服务模式，其示范效果为全国广泛推进“互联网+政务服务”提供了可复制、可推广的经验。

在“一网通办”方面，“互联网+政务服务”按照统筹规划、集约建设、条块联通、协同共享的原则，以全国一体化在线政务服务平台为载体，实现政务服务线上“一网通办”的目标效果。《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》(国发[2018]27号)提出深入推进“互联网+政务服务”，加快建设全国一体化在线政务服务平台，推进各地区各部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设和互联互通，形成全国政务服务“一张网”，全面实现全国“一网通办”。《国务院办公厅关于印发进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》(国办发[2018]45号)提出以整合促便捷，推进线上“一网通办”，推动政务服务“一次登录、全网通办”，大幅提高政务服务便捷性。

在新型智慧城市方面，智慧城市构建的多元普惠民生信息服务体系和汇聚的城市治理基础数据为政务服务的智慧化夯实了基础。而持续推进“互联网+政务服务”也成为智慧城市的建设重点，多个地区发布的推进智慧城市建设指导意见中明确将“互联网+政务服务”列为重点内容，如上海市《关于进一步加快智慧城市建设的若干意见》提出“聚焦政务服务‘一网通办’、城市运行‘一网统管’、全面赋能数字经济三大建设重点”；《河北省人民政府办公厅关于加快推进新型智慧城市建设的指导意见》提出打造一体化智慧政务，全面实现“一网通办”，大幅提升网上办事服务能力和智能化水平。

在数字政府方面，“互联网+政务服务”是数字政府建设的有机组成部分，其作为政府服务能力体现的关键板块，为政府数字化转型中的有效履职提供支撑。

三．政策内夸分析

自2016年国务院《政府工作报告》正式提出“互联网+政务服务”以来，中央高度重视“互联网+政务服务”工作，专题研究围绕“互联网+政务服务”建设、发展、管理等方面出台了一系列政策文件，主要包括：《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《国务院办公厅关于印发进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》《国务院关于在线政务服务的若干规定》等。

通过梳理分析地方政策文件可知，地方制定发布的政策文件内容主题主要涉及：规划、管理办法、标准规范、“互联网+政务服务”工作方案、改革实施方案、技术体系建设、政务服务事项、“数字政府”工作方案、“放管服”改革重点任务、推进在线政务服务平台建设(含移动端建设、政务服务热线建设、平台对接等)、优化营商环境、智慧城市、政务服务专项行动、成立或调整领导小组或管理协调小组、年度工作要点、考核评价等。其中，内容主题涉及最多的四个方面分别为优化营商环境、“互联网+政务服务”工作方案、政务服务事项和改革实施方案。

四、政策环境特点

通过对全国“互联网+政务服务”相关政策的梳理，当前整体政策环境主要呈现出五个特点：

(一)围绕便民利企．政策制定突出问题导向型模式

党中央、国务院作出“互联网+政务服务”战略部署以来，各地区各部门坚持问题导向、需求导向的基本原则制定政策文件。在需求侧，聚焦影响企业和群众办事创业的难点和堵点，重点关注办证多、办事慢、办事繁、办事难、多头跑、来回跑、反复提交材料、获得感不强等问题；在供给侧，聚焦政府部门信息共享程度低、政务服务事项标准不统一、业务协同不足、办事效率不高等问题，以问题导向型模式制定出台相应政策文件。

(二)强化顶层设计．政策制定统筹规划力度大

全国“互联网+政务服务”工作开展以来，一直以“一体化”为核心思想，通过顶层设计+统筹部署模式推进。在中央层66I2021年第1期面，国务院办公厅牵头制定推进指导意见、改革实施方案、技术体系建设指南，其中多项政策文件不仅提供宏观方向性指引，还对具体工作目标、任务划分、责任分工、技术要求、时间进度、保障措施等方面做出明确规定，政策权威性大、可操作性较强，全国统筹规划力度得以加强。在地方层面，遵循中央要求结合地方实际，以省级统筹制定政策文件，细化落实重点任务，层层分解、深入推进全国一体化网上政务服务体系。

(三)政策推出逐年递进深入。动态性与稳定性并存

动态性和稳定性是政策环境的两个方面，外部环境的变化会影响政策环境，政策一旦形成并实施也会反过来影响外部环境。一方面，自2016年以来，中央和地方逐年制定出台“互联网+政务服务”系列政策，主线明确地围绕政务服务事项规范、政务数据共享、服务流程优化、全国“一网通办”等方面稳步推进，而随着移动互联网、大数据、区块链、人工智能等新技术的发展，政策动态更新特征显著，近1～2年推出的政策根据新技术发展方向，更注重“互联网+政务服务”向智能化、精准化、移动端方面的延伸，较之前期的规范化要求有了更深入发展。另一方面，随着“互联网+政务服务”前期政策实施，政务服务质量效率、“一网通办”取得了积极成效，为满足供给变化带来的需求多样化和个性化，切实增强企业和群众的获得感，政策导向开始聚焦效能发展，创新服务模式、丰富服务类别、提升个性化便捷化水平、以评价促建设、打造品牌效应等成为各层级政策制定的又一波发力点。

(四)政策总体效力增大．但层次类型、区域均衡仍存在短板

我国“互联网+政务服务”相关政策数量不断增多，政策总体效力在不断增大，有助于“互联网+政务服务”工作向纵深推进并取得实效，但政策总体效力增大的主要原因在于政策数量的增加，在政策层次类型、区域政策差异方面仍存在短板。从政策层次类型上看，多数政策为通知、意见，行政法规少，地方性行政法规尤为空白，多种政策工具综合配合使用方面存在不足；从政策的区域分布上看，各地区发展不均衡，地方政策制定的响应时间、政策发布的数量、政策内容兼具落实中央要求与挖掘地方特征发展方面差距较大。

(五)政府数字化转型加快．相关主题政策融合交织

“互联网+政务服务”相关政策主题涉及“放管服”改革、优化营商环境、数字政府、新型智慧城市等多个方面，随着网络强国、“数字中国”等战略的部署，政府数字化转型加快，“互联网+政务服务”相关主题交互融合、齐头并进。国家层面的数字政府相关政策文件虽尚未出台，但地方层面已开展行动，陆续制定“数字政府”建设规划、实施方案等，将“互联网+政务服务”融人数字政府建设和智慧城市发展中。“互联网+政务服务”政策由点及面发散、由多面向立体扩张的趋势愈发明显，交叉融合、相互影响支撑成为其发展的重要特点。

五、政策优化建议

通过上述对“互联网+政务服务”相关政策的分析，针对现有政策的短板以及发展趋势，为未来政策体系的持续优化发展，本文提供以下几点建议。

(一)深化顶层设计．辨析顶层概念间的相互关系

随着国家数字化和信息化战略的不断发展，“互联网+政务服务”从属结构以及自身的“顶层”在不断延伸，已成为“数字政府”、新型智慧城市的重要组成部分或重点建设内容，但中央层面目前尚未出台“数字政府”、新型智慧城市的顶层设计或国家规划类文件，顶层概念间的相互关系仍然不明晰，深化顶层设计，辨析顶层概念间的相互关系能为地方政策的制定提供明确指引，避免地方出现内容混淆、任务重叠的大量政策，有助于构建逻辑层次清晰的政策体系。

(二)完善政策体系．加强法律法规和标准规范建设

政策内容若要完全发挥出作用，需要相当长一段周期的实践和检验。目前，“互联网+政务服务”相关政策的类型多数为通知，政策效力层次不高，且多伴随工作目标提出、工作任务部署，时效性较短，政策效力消解程度较大。完善政策体系、加强法律法规和标准规范建设是沉淀政策精华、发挥政策长期效应的有效途径，通过法律法规强化管理体制机制，通过标准规范完善技术方面的支撑内容，全面运用综合性政策工具，确保政策落地发挥实效。

(三)调整内容结构．制定数据要素相关的政策内容

“互联网+政务服务”相关政策的提出遵循建设发展、评价完善的迭代循环，任务及内容主要聚焦平台及应用，专门针对数据方面的政策内容稀缺。数据要素已成为五大要素领域之一，对数据要素的政策指引是实现要素市场化有效配置的重要基础，“互联网+政务服务”天然涉及大量的政务数据及公共数据，评价数据资源质量、分析数据的使用利用情况、掌握数据流动的规律、积累沉淀高价值类数据等，将是后续政策需要关注的重要领域。