浅谈电子政务与政府采购

 

北京大学城市信息化促进会理事长 金江军

 

 

虽然政府采购花费的是公共财政，但也要厉行节约。在电子政务建设过程中，为了实现“少花钱、多办事”，或采购到价廉物美的IT产品和服务，政府采购主管部门有必要掌握一套方法论。

 

实际上，电子政务与政府采购的关系有两层含义，一是政府部门采购电子政务所需IT产品和服务，二是借助电子政务手段开展政府采购。

 

一、政府部门如何采购IT产品

 

（1）硬件采购问题

 

在电子政务建设中，服务器、PC、网络设备等硬件不可缺少。在选择硬件产品时候，要遵循如下几个原则：

 

一是“国产优先”原则，即在性能、价格差不多的情况下优先选择国货。我国近年来在信息技术领域取得了很大进展，例如方舟、龙芯等国产CPU已经问世，采用国产CPU的网络计算机也在学校、银行、政府机关等逐步取代某些微机；曙光的新一代高性能计算机已经投入市场，可以充当高档服务器；中信、华为等公司的网络设备的产品性能也得到很大提升；由于政府机关的PC多用于日常办公中的文字处理、上网等，联想、方正、同方等国产品牌电脑在许多场合应用是绰绰有余，没有必要买国外的品牌电脑。

 

二是“适可而止”原则，即在购买硬件设备，特别是PC的时候，要坚持“够用就好”。计算机硬件技术发展速度非常快，CPU速度越来越快，内存、硬盘容量越来越大，显示器越来越轻便，主板、显卡等性能越来越高，而价格却越来越低。现在组装一台计算机，2000多元性能就很可以了，没有必要花7000-8000元买一台计算机用于打字、上网。即便在美国，许多政府机构使用的电脑都比中国的差，但人家电子政务水平却比我们高得多。

 

三是“逐步到位”原则，即购买硬件不要“一步到位”，可以分期分批购买。有的单位喜欢一次购买一大堆，花了很多钱，结果却没有很好地用起来，造成资产闲置和贬值。有的官员一想到信息化，就想到要高投入。实际上，造成这种错觉是因为现在的电子政务建设模式一次性投入太大，在没有明确目标的情况下就匆匆忙忙购置了许多设备，上了许多系统。除了经济发达地区的政府财政比较宽余，对于中西部地区大多数政府机关来说，政府财政是比较紧的。在信息化方面投入过多，会影响其他方面的投入。特别是当投入那么多钱而效果又不好时，抱怨声就会四起，电子政务发展就会受到阻力，反过来影响信息产业发展。

 

许多人在考虑要添置IT设备时，首先想到的往往是这一大笔购买的费用该如何讨价还价。事实上，他们都忽视了一种可能性——其实还可以租赁这些IT设备。只需要支付一部分的租金，就可以开始使用这些设备。例如，IBM租赁提供的信用额度通常不需押金，不需设定抵押，客户可享受100%设备金额的租赁服务，只要客户提供经会计师审计的财务报表，并经过IBM财务信贷部门审核认可后即可。这样，无论对于政府、企事业单位，还是个人，通过IT租赁都可以减少资金压力。

 

（2）软件采购问题

 

“重硬轻软”是我国现阶段电子政务建设的通病。其实，电子政务的核心是应用，利用信息技术提高公共管理和公共服务水平。因此，政府采购主管部门要注重软件采购。

 

与硬件采购一样，“国产优先、适可而止、逐步到位”对于软件采购同样适用，即在同等条件下优先采购国产软件，支持民族软件产业；电子政务软件的功能并不是越多太好，要“以应用为导向”；软件应分期分批采购，并坚持“急用先行”。

 

尽管没有像微软Office软件那么普及，永中Office等国产办公软件已可基本替代微软Office产品；在历来被微软垄断的桌面操作系统领域，许多公司推出了适合中国用户使用的Linux操作系统。电子政务关系到国家机密、执政能力和社会稳定，特别是中共中央、国务院组成部门以及一些要害部门，虽说是和平年代，但用国外的软件毕竟心理不塌实。因此，国产软件大有可为。

 

目前，业内对某些软件政府采购政策争议很大。例如，对于《软件政府采购实施办法(征求意见稿)》中规定“主要供应商在投资、研发投入、外包出口、纳税等方面达到一定的要求后，可以申请列入《优先采购的非本国软件产品目录》”。有些人认为这将让国产软件痛失发展良机，也有些人认为国内软件企业过于依赖政府采购，这样的急功近利的做法可能会催生中国软件产业的泡沫。实际上，在同等条件下，政府部门应该优先采购本国软件，扶持民族信息产业，但广大软件企业要有危机感，要在技术和市场方面不断创新，努力增强自己的核心竞争力，并与国内同行多进行合作。

 

那么如何界定“本国软件”呢？一个外国公司在中国注了册，交了税，有投资，在中国实现了产业化，那么这个公司的软件产品算不算“本国软件”？美国国会曾通过一个《购买美国产品法》，要求联邦政府采购要采购本国产品，即在美国生产的、增值达到50％以上的产品，进口件组装的不算本国产品。我国也应该从实际情况出发，严格界定什么是“本国软件”。

 

怎么知道某软件符合不符合要求，选哪家软件比较划算呢？软件不同于可以摸到的实物，而且技术含量通常比较高。现实生活中，由于对软件优劣没有把握，政府部门容易受厂商蒙蔽。政府部门用了之后没有实际效果，往往会心有余悸，甚至认为信息化这东西没有用，从而影响到我国软件产业的发展。

 

实际上，政府是行政机构，主管政府采购的官员不一定是IT方面的专家。这需要有参谋机构，提供中立的第三方软件评测、选型等服务，为政府采购主管部门提供决策支持。例如，收集电子政务软件产品和解决方案，开展测评，建立一套选型指标体系，给同类产品或方案打分，把分值高的推荐给政府用户，并说明该产品或方案的优缺点，使政府用户心理有底。另一方面，这种做法有利于规范软件市场，提高政府采购效率。因为那些鱼目混珠的软件厂商将很难生存，也能够使后进软件厂商看到差距并努力赶上；同时，政府采购主管部门也没有必要自己花费人力、物力去“货比三家”，直接参考第三方服务机构的推荐意见就可以进行购买决策。当然，第三方服务机构一定要中立，不能被厂商的利益诱惑所左右。

 

不仅硬件可以租，软件也应该可以租。在国外，软件租赁也是分期限的，一年一租或几年一租。在租赁期内，租赁公司保证一旦有新版本就可以让客户及时使用，一直用到软件许可期限，不用时软件所有权仍然是租赁公司的。

 

二、政府部门如何采购IT服务

 

除了采购硬件、软件外，还需要采购IT服务，包括咨询、监理、审计、运行维护等。目前，这部分的采购没有受到政府部门应有的重视，导致项目失败率高居不下。

 

在许多情况下，政府部门有必要在专业顾问的帮助下，来确定电子政务建设的目标和任务，并制定一套切实可行的实施方案，从而规避信息化建设中的风险。根据经验，政府部门在选择电子政务咨询公司时，要从资信情况、业务能力、方案、报价这4个方面考虑。

 

考察咨询公司顾问人数、咨询顾问专业水平、公司赢利能力、办公地点、成立年限、累积咨询项目数量、回款率、客户数量、客户满意度、客户回头率、成功案例、声誉或口碑等。为了防止在资信情况方面造假，可以从该公司以前的客户那里了解情况，甚至还可以从该公司的竞争对手那里了解情况。

 

要完全了解咨询公司的业务专长是很难的，但是要获得大致的认识还是不难做到的，例如，可以从以下几个方面来考虑：该公司是擅长战略咨询还是技术咨询？其客户来源重要是公安系统，还是税务系统？在一个领域非常精通并不代表在另外一个领域也能够得心应手。对于咨询公司的方法论，一般可以从他们的项目建议书或者过去做过的案例中了解到。不少咨询公司在实践中积累了具有自身特色的理论模型、方法体系、咨询手段等，这些咨询方法体现了他们分析问题的思路，可以通过考察来判断这些方法能否解决实际问题。

 

政府部门可以通过咨询公司递交的项目建议书初步判断该公司的业务能力以及对该咨询项目的重视程度，了解该公司对政府部门需求的把握是否准确，咨询思路是否清晰，咨询人员结构是否合理，资源保障是否充足，项目周期是否合理，咨询服务承诺是否明确等。

 

对于一个咨询项目的报价，最为通行的是根据咨询团队成员的资历按照人/天计算咨询费用。顾问的资历或级别越高，收取的费用就越多。有些咨询公司在项目开始之前派出了实力雄厚的顾问团队，但在签约之后就经常以各种理由任意更换顾问团队成员，把原来经验丰富的顾问替换为没有多少咨询经验的顾问，那些经验丰富的资深顾问只是偶尔充当一下“救火队员”的角色。为防止这种情况，必须在合同中注明顾问团队名单。

 

信息系统工程监理是指依法设立且具备相应资质的信息系统工程监理单位，受建设单位委托，依据国家有关法律法规、技术标准和信息系统工程监理合同，对信息系统工程项目实施的监督管理。在电子政务建设中引入第三方参与的管理机制，在业主（政府部门）或者项目建设管理机构的授权委托下，根据项目的建设目标、业务需求和质量标准，对承建方提出的技术方案、项目管理活动以及系统设计、开发、集成和实施部署等活动进行全方位、全过程的审核、监督和控制，以保证项目在预算范围内按时、按质完成，以保护业主的利益，规避或降低项目的风险。

 

信息系统审计是由独立于审计对象的信息系统审计师站在客观的立场上对以计算机为核心的信息系统进行综合的检查、评价，向有关人员提出问题与劝告，追求系统的有效利用和故障排除，使系统更加健全。在电子政务中，政府部门在虚拟空间进行政务活动，政务信息的真实性、可靠性、完整性以及双方声明的政策能否一贯的遵循直接影响到政府运转。但是信息的使用者不往往能亲自对信息的质量做出审查，因此需要一个可信赖的一方为此提供鉴定。

 

在信息系统投入正常运行之后，开始了生命周期短至4～5年、长达10年的系统运行与维护阶段。系统维护的目的是要保证信息系统正常而可靠地运行，并能使系统不断得到改善和提高，以充分发挥作用。系统维护的任务就是要有计划、有组织地对系统进行必要的改动，以保证系统中的各个要素随着环境的变化始终处于最新的、正确的工作状态。有些政府部门没有意识到运行维护的重要性，致使系统发生故障后便弃之不用。

 

IT服务是国内信息化的短板，它的价值还没有受到应有的认可。一方面，IT服务通常不如IT软硬件产品那样“有形”、“可见”，一些政府官员传统思想观念没有转变，认为采购IT服务没有必要；另一方面，我国IT服务业还没有很好地发展起来，主管部门还没有建立一套行业规范，总的来说市场比较混乱，IT服务方面的人才也特别少。

 

三、信息技术支持下的政府采购

 

借助信息技术开展电子化、网络化采购方式，可以提高政府采购效率，降低采购成本，扩大政府采购的选择面，有利于实现“阳光采购”。

 

传统操作中需要制作大量的书面文档、表格等材料，这些文档及书面材料需要消耗大量的办公纸张及耗材，而收集整理、保存这些材料又需要足够的场地和设施，而网上采购使政府采购过程实现了无纸化。电子化采购方式还降低了政府采购成本，例如，2003年7月25日，山西省晋城市第一次采取网上招标的方式进行政府采购就节约了24.6万元，节资率达19%。

 

由于政府采购经常面临大量烦琐的小规模采购任务，其特点是：采购金额不高，购买的依据往往是报价的高低。以前这类采购实行较多的是询价采购，人为因素控制较多。如果充分发挥网上采购优势，就可以将采购人员从大量繁杂的重复性工作中解脱出来，有助于建立一支精干的采购队伍。例如，办公用品的小额采购项目就非常适于进行网上采购。

 

在政府采购信息系统中使用专业分析模型，对政府采购数据进行整理、比较，对供应商的资质和信用进行评判。同时，通过对政府采购项目实施跟踪反馈，政府部门在较短的时间内就能比较准确地掌握标底设置的合理性等问题，发现政府采购工作中待改进的地方并加以完善，为以后的采购工作提供有效的借鉴。

 

在传统的政府采购方式下，由于信息渠道不畅，不可能每次都能吸引到足够多并具备相应资质的供应商的参与。通过定点政府采购网站发布政府采购信息，供应商可以通过网络适时地获取所需信息，掌握政府采购动态。而且这种方式可以使尽可能多的符合条件的供应商有机会参与竞标，增加了政府机关的选择机会，有利于采购到质优价廉的产品。

 

政府采购信息系统一般由采购项目管理信息子系统、政府采购信息发布子系统、政府采购订单管理子系统和政府采购审计监督子系统组成。《政府采购法》、《电子签名条例》、《行政许可法》等法律法规的不断出台将促进政府采购的电子化和网络化。

 

一些城市在这方面走在了前面，例如，2004年1月，一项预算金额为80万元的办公家具采购项目通过深圳网上政府采购系统完成，标志着深圳市采购手段向电子采购转变，并在全国率先实现了政府采购的全程上网，即从采购单位申报、采购部门审核、财政部门核定，到招标、投标、竞价、评标，以及采购完成以后的验收、投诉、监管等全部在网上进行。