欧盟《数据法案》草案观察

数据市场构建：欧盟立法与中国路径

 

2022年2月23日，欧盟委员会公布《数据法案》（Data Act）草案全文。该草案涉及用户获取数据、公平合同义务、公共机构访问、互操作性等方面的规定，明确了数据持有者、数据接收者、企业、用户等数据经济主体的权利义务，为跨部门横向共享数据提供激励，以期促进数据在更广泛主体之间的流动与使用。《数据法案》旨在消除欧洲数据经济发展的障碍，释放数据红利，共享数据价值，将欧盟打造成充满活力的数据敏捷型经济体，实现欧盟单一数据市场的愿景。

欧盟着力打造单一数据市场

随着5G、大数据、云计算等新型信息技术的飞速发展，在数据量呈爆发式增长的同时，数据也在重塑着经济发展的方式。一方面，数据与传统生产方式结合，推动传统产业向数字化、智能化转型升级；另一方面，互联网、人工智能等数字经济产业也在蓬勃发展，成为拉动全球经济增长的新引擎。信息时代，数据领域已经成为各国竞相抢占的重要发展点。

为抓住数据带来的发展机遇，欧盟致力于打造一个真正的单一数据市场，吸引全球数据积极流入欧盟，以使欧盟在数据领域跻身全球前列。2020年2月，欧盟委员会正式发布了《欧洲数据战略》，为数据权利、数据共享、数据保护等领域的发展制定了框架性的战略规划，开启了构建欧盟单一数据市场的进程。在此之后，欧盟委员会先后发布了《数字市场法案》《数字服务法案》《人工智能法案》《数据治理法案》等多部法案。此次公布的《数据法案》作为《数据治理法案》的补充，进一步提出了加速数据流动的各方面举措，为单一数据市场的构建打下良好基础。

从以上立法进程不难看出，欧盟试图构建一个统一且完善的数据法律框架体系，将数据治理各方面囊括其中，以统一顶层立法的方式增强27个成员国之间的联合性，推动共同欧洲数据空间的建设。欧盟坚持将社会个体利益放在首位，确保在基本人权与个人数据权利得到尊重的前提下，最大限度实现数据的共享与流动。

正因如此，欧盟的单一数据市场构建步伐稍显缓慢，尽管在数据立法方面已做了诸多准备，但由于对个人数据的高保护要求，使得各互联网企业在欧盟市场上较为谨慎。在构建单一数据市场进程中，欧盟仍面临许多挑战。

“十四五”规划指导下的中国数据要素市场

抓住数字时代的发展机遇，不仅是欧盟的重点发展方向，也是中国当下的战略选择。习近平总书记在2022年《求是》杂志上的重要发文也指出，要不断做强做优做大我国数字经济。数据在经济发展中的作用越发突出。

为充分发挥数据在经济发展中的关键作用，2019年，党的十九届四中全会创新性提出将数据作为生产要素。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步指出，要建立健全数据要素市场规则，发展技术和数据要素市场。2022年1月，国务院印发更详细的《“十四五”数字经济发展规划》，为数据要素市场的构建提出了具体目标与措施。

数据要素市场是具有中国特色的提法，其旨在将数据作为一种新型生产要素，由市场实现数据资源的最优配置，从而进一步激发数据对各产业的创新与推动作用，赋能数字经济发展。

在中央多次提纲挈领发布的有关数据要素市场建设相关政策文件的引领下，我国数据要素市场建设如火如荼。就发展条件而言，中国的数据要素市场构建有着自己的优势。一是中国有着全球领先的信息基础设施，如我国的4G网络覆盖面全球最广，5G网络建设和应用居于世界领先地位；二是中国在部分领域数字化程度较高，在移动支付、电子商务等方面已取得先发优势与成功经验；三是中国作为世界第二大经济体，在数据需求方面存在巨大的潜在市场。

但数据作为一种独特的新型生产要素，具有不同于劳动力、土地、资本等传统生产要素的特点，其可复制性、非排他性、非实体性等特征决定了传统的市场规则难以直接适用于数据要素市场。数据权属不明、数据市场规则缺失、数据定价机制尚未形成，都是目前建设数据要素市场面临的主要难题。

机遇与挑战：走好构建数据要素市场的中国路径

不可否认，欧盟作为数据规范方面的领先者，其制定的数据规范不仅为欧盟单一数据市场构建提供全面的法律制度体系，甚至走出欧盟，在世界范围产生了一定影响。对于欧盟的经验，中国需要结合自身实际国情与发展目标，有所取舍地辩证吸收，走好构建数据要素市场的中国道路。

第一，须完善与数据要素市场配套的法律法规体系。目前我国缺乏数据市场的相关立法，主要依靠中央政策与地方实践推动其建设。数据确权、数据安全等问题都缺乏明确的法律规范，数据要素市场亟须法治助力。

第二，须强化数据要素市场的统一性。中国各省区市之间数据流通存在较大阻碍，“数据孤岛”现象显现。欧盟通过制定统一数据治理法规框架，提高数据的互操作性，从而消除各国之间的数据壁垒。其强化市场统一性的思路值得借鉴。

第三，须探求数据保护与数据流动的平衡点。欧盟坚持以数据高保护为前提，但也因此丧失了一定的发展机遇。中国应在数据保护与数据流动之间找到更合适的平衡点，在保证数据安全的同时，实现数据最大限度地流动与利用。

（作者单位分别为国家计算机网络应急技术处理协调中心江苏分中心和东南大学法学院）