带着“数字政府怎么建、信息化项目怎么管、数字经济怎么抓”等问题，榆林市数字政府建设调研组先后赴长沙、杭州、广州、深圳4地考察学习，并实地参观了杭州城市大脑、深圳龙岗城市运营等指挥中心，并与当地数据管理部门进行深入交流。

长沙、杭州、广州、深圳四市，都属于大型或超大型城市，经济总量均居全国前15，是所在地区的经济、文化、交通中心城市，这些城市经济活力强、技术水平高、人才积累深厚，数字政府建设全国领先。数字政府建设有四方面共同点：

01 财政投资额度大

在如何提高数字化项目投入产出比、高效调配资金上，四市探索出相对成熟的路径，除各单位常设的信息化项目资金外，均设有全市性的专项资金，用于扶持跨部门的基础建设。长沙市投入30多亿元用于跨部门的基础支撑和共性应用建设，每年信息化项目安排6亿元、实施约60个项目。杭州市信息化项目年度投资约8亿元，专项资金4亿元；项目单体投资也较大，仅亲清在线平台一期投资3500万元。
▲ 杭州城市大脑

02 平台应用统筹水平高
四市均以统一的一个平台统筹“数字政府”建设。长沙（我的长沙App），通过1642项政务服务、219项公共服务“指尖办”，归集34个部门100多亿条数据。杭州“城市大脑”发源于交通场景，2016年4月“城市大脑”接管128个信号灯路口，试点区域通行时间缩短15%，救护车抵达现场时间缩短50%，城市大脑（2.0）应用场景已实现11大系统、48个场景同步推进。广州（穗好办）、深圳（i深圳）两市基于四标四实（标准地址、标准网格、标准建筑代码、标准作业图）开展“网格”可视化管理，在一张底图上叠加了400多个图层，加上“移动端+大数据”快速处理机制，提高城市治理能力。广州在11个街道、社区政务大厅布设近700台“穗好办”一体机，提供100多项业务办理，实现终端“一端”服务。
03 数据治理精细
四市初始建设均将数据作为“数字政府”建设的核心，聚焦数据统筹和共享方面做了大量工作，出台了《数据标准》《归集制度》《建设管理规范》《共享安全规范》等系列制度文件，后期逐步实现了数据在政府服务、民生产业方面的应用。

▲ 深圳龙岗智慧城区管理中心
04 市场运作高效
四市均通过市场运作，弥补体制运作灵活性不够以及低薪难以吸引高素质人才、项目落地难等不足之处。长沙在前期规划时与国家信息中心、腾讯、华为等结成战略合作伙伴，运用特许经营权招引腾讯“城市超级大脑”和华为政务云二期“底座”等重大项目落地。国有控股“杭州城市大脑有限公司”是智慧城市运营主体，下属集成数百家信息化企业，拥有强大的系统快速部署能力。

 

 近年来，我市围绕“1134N”顶层设计，聚焦“放管服”改革要求，以数据共享交换为主体，通过优化整合“一张网”，集约统建“一朵云”，数据汇聚“一个池”，智慧社会建设的基础设施和服务功能日渐完善，数字政府建设的“数字底座”逐步夯实，但也存在不少问题。

01顶层缺失

我市数字城市建设起步较早，2007年市政府即与中国电子信息产业集团公司联合成立了“数字榆林”建设领导小组，先后编制了《数字榆林五年规划》等中长期计划，但只落实了一期9个项目，再未动态优化。2019年后提出的智慧社会建设实际上并无顶层框架性的设计方案，更缺乏标准体系，各单位系统建设混乱，互联网数据、企业数据、行业数据整合进展缓慢。

▲电子政务产业图谱

02体制不顺

项目建设上，项目审查时未将数据共享作为强制要求，数据归集难、数据共享难、系统整合难、项目统筹难等问题没有得到有效解决。实施的代建制理论可以实现“统”“通”合一，但使得项目建设与运营管理脱节，最为典型的工改系统，建设方（智慧局）和使用方（审批局）对运行流程理解不一致、沟通不到位，从全省进度领先到后期应用落后。数据管理上，数据资源分散，已建数据资源池汇聚资源规划局等50个市级部门及靖边等县区6800万条数据，市级权责清单理论归集完成85%。但除公积金、社保、不动产等查询类数据外，大部分数据2018年第一批录入后再无更新，数据清洗不足，格式为EXCEL等各种版本格式，大部分数据复用量为零，数据入库之日即为死亡之日，市人社、市场监管、税务等系统依托上级平台开展工作，产生的数据也留在了上级，本地数据沉淀较少，市智慧局无法汇聚关键数据，人口、法人等基本数据库尚未建成，数据“孤岛”变“半岛”。各部门对数据共享的需求不清晰，已有数据少散乱，共享数量少，陷入“用得少更新慢，更新慢没人用”的恶性循环。

▲政务云-华为

03投入不够

数字政府投入远远落后于其他城市，例如政务云平台汇聚33个部门的115个业务系统，一期云储空间基本用完，安可云因架构需要适配后才能使用，适配费用一般为项目总价的20%-30%，缺少市级统一的政府大数据融合机制和数据共享支撑平台，“重复造轮子”现象频发，往往花大价钱办小事，财政投入总量不足与“撒胡椒面”现象并存，资金保障难等关键性难题没有得到有效破解。

04人才不足

我市对数字人才吸引力不足，各单位普遍存在缺少相关岗位编制、信息管理和信息技术专业人才等难题，缺乏既懂业务工作又精通信息技术的复合型人才。因为人的问题，信息化建设成效也千差万别，不能很好地实现部门间和市县间合理配置资源。

建设数字政府，要对市域治理的体制机制、组织构架、方式流程、手段工具进行系统性重塑，涉及量大面广，当前重点任务是构建数字政府整体构架、加快推进基于场景的骨干项目，搭建好数字政府“四梁八柱”，推动数字政府建设成为榆林高质量发展、高水平治理、高品质生活的重大标志性成果。相关建议如下：
01 做好顶层设计
数字政府建设非一日之功，相比零敲碎打，只有从全局出发，才能够解决数据孤岛、职能孤岛问题，整体上按照“统一前端受理、打造政务中台、中间场景推进、夯实硬件底座”安排。

▲“浙江省数字政府”架构

02 实行“统一前端受理”

由智慧局负责“首尾两端”，部门“中间推进”，政务事项审批局“过程监管”，围绕数据和应用两个要素，由智慧局升级整合现有服务门户网站及移动端，“一窗受理”数据进入后，通过数据中台，分流至各部门自建业务系统，完成办结后，由统一门户流出，数据全生命周期由智慧局全程掌握、闭环管理。按照“掌上办”“指尖办”服务理念，推动各类审批和便民服务事项入口全部迁移接入“上郡生活”App，综合集成各县市区特色服务，实现市域一端集成、全市共享。
03 打造统一政务中台
采用大中台战略，建设业务中台和数据中台解决部门“烟囱式构架”和“重复造轮子”。将重复使用较多的某一业务（如规上工业企业的资料）作为基础单位，通过几项基础单位的叠加，形成所有业务共用的一套基础设施（即中台），最终将整个数字政府庞大复杂的大规模业务抽象化为“各业务个性需求+中台共性服务”组合，数据+业务中台是全市所有系统的连接和纽带，必须统一建设，不能泛滥。

▲“衢州雪亮工程”架构

04 夯实硬件底座
由智慧局升级迭代现有“网、云、数、安”基础，打造坚实硬件底座。依托人口、法人单位基础信息库，构建覆盖全市的统一身份认证平台、统一电子证照平台、公共数据共享服务平台，实现市内自然人、法人“一次认证，全市通行”，并与国家统一身份认证系统对接。利用数据中台，运用数据关联分析、数学建模等技术，开展数据交叉比对、关联挖掘和趋势预判，例如：综合治税方面，税务数据和车管所驾校报名数据比对，和不动产登记数据比对，和住建局房建数据比对，差异较大数据由税务稽查部门实地检查；统计查漏方面，发改委项目调度数据和统计固投数据比对，从数据高频使用提升中台数据共享交换支撑能力。

05 精准开展数据治理
精准数据治理是数字政府建设的基本保障，智慧局首要任务就是建设标准体系、统一数据格式，硬性要求所有平台建设共享模块，继续完善数据共享标准、技术应用标准、安全运维标准等规范业务流程，打造逻辑集中、物理分散的大数据资源池，明确部门对所属系统的数据所有权、智慧局对数据的调配权。数据日常分散在各部门数据系统，由部门自行校核、动态更新，做到一数一源、一源多用；在需要集成比对时由智慧局通过中台统一调配抽取。
来源：榆林市数字政府建设调研组，榆林经济文字版（2021年）
调研组：高登 杨文元 常启彬 高子彪 云波 薛凯 马玉琨 仇江涛 李义 白小飞 姬宇翔  薛楷 张阳 郭鹏宇