欧盟《数据法案》草案观察

数据共享：打破数据要素市场壁垒
2月23日，欧盟委员会公布《数据法案》（Data Act）草案全文。草案就数据共享明确提出，要实现企业对消费者和企业对企业的数据共享，并明确数据所有者与第三方共享数据的权利。

在数字经济深化发展的大背景之下，构建数据基础制度、培育数据要素市场，成为今年“两会”上备受关注的热点议题之一。“我国数据量很大、市场很大，但我们真正能开放、共享和使用的数据量很小，数据要素化进程面临种种困难。”全国政协委员、中国证监会原主席肖钢认为我国市场数据供给不足、数据共享受阻，这暴露出我国数字经济核心要素上的短板。如何推进数据资源共享、助力数据要素市场构建，已成为目前亟待攻破的重点和难点。

数据共享是数据要素市场中的核心环节，也是数字经济发展的重要基础。一方面，数据共享是数据市场的前置环节之一，其使大量数据流入市场，增强数据供给能力，降低数据采集成本；另一方面，数据共享是数据利用方式之一，数据在共享中实现二次开发与重复利用，最大限度释放数据红利。

我国数据共享的现状

为充分发挥数据共享促进经济增长的倍增效应，中央将数据共享上升至国家战略高度。在2015年国务院出台的《促进大数据发展行动纲要》中，就明确指出加快数据资源的开放共享是促进大数据发展的主要任务。党的十九届四中全会决议再次强调，要继续加强数据有序共享。2022年1月，国务院印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，将完善公共数据开放共享机制列为探索数据要素市场化配置的关键环节。

在中央政策的引导下，全国各地数据资源共享工作积极展开。各省市相继出台规范性文件、设立数据主管机构、打造数据共享平台、统一数据规范标准，全方位、立体化推进政务数据共享。截至2021年10月，我国已有193个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台，并且与国家数据共享交换平台实现对接，汇集数据资源目录，建立了数据共享“大通道”。总体来看，随着配套基础设施的完善，我国数据资源共享总量不断增加，共享程度不断加深，取得了一定成效。

在数据成为数字经济发展新变量的同时，数据共享也不可避免地面临一些问题。一是数据共享法律法规不健全，缺乏针对数据共享的专门立法，导致数据共享过程中各主体权责不明，数据管理者不敢共享、不愿共享。二是数据标准规范不一，不同地区之间数据格式、数据标准、数据接口并不完全统一，阻滞了数据在不同区域之间的共享流通。三是企业数据共享亟待发展。数据共享涉及两类客体，目前我国政务数据共享步伐不断加快，但企业数据共享仍在探索阶段，尽管互联网企业掌握了海量数据，但尚未充分释放企业数据价值。在庞大的数据需求与尚未开发的数据存量之间，横亘着共享不足的数据壁垒，亟待打破。

欧美数据共享的经验
随着数字经济成为拉动全球经济增长的新引擎，数据共享也成为各国促进数字经济发展过程中无法回避的核心问题。美国和欧盟依据各自的实际情况与发展目标，形成了各具特色的数据共享之道。

美国长期秉持数据开放共享与自由流动的发展理念，在数据共享领域一直走在世界前列。2019年，美国联邦政府发布了《联邦数据战略与2020年行动计划》，拟建一种重视数据并促进数据共享的文化，实现数据战略资源开发的目标。该战略从数据文化培育、数据保护治理、数据创新使用三个方面着手落实。一是建立利益评估机制以维护不同主体的数据利益，同时主动公开相关信息，通过透明性增进公众信任，激发企业、公众对数据共享的积极性。二是确立统一的数据基础设施和规范标准，在保证数据安全的前提下，最大限度地提高数据质量并促进共享。三是支持政府与商业组织、学术机构建立合作关系，创新数据使用，促进数据商业化。

作为27个成员国的联合体，如何促进各部门和成员国之间的数据共享，也是欧盟长期面临的关键挑战。2020年，欧盟通过《数据治理法案》，该法案试图消除因缺乏信任而造成的数据共享障碍，改善单一数据市场中数据共享的条件，构建欧盟的数据共享模式。其创新性提出的三项增加数据共享信任度的机制——公共部门数据再利用机制、数据中介机制、数据利他主义制度，使得公共数据、企业数据、个人数据能在得到保护的前提下实现充分共享。此外，法案还明确了数据共享过程中数据持有人、数据用户和数据中介等主体的权利义务，以法律形式澄明各方权责，为数据共享增加了法律上的清晰度。

数据壁垒的破解之道

破解当前面临的数据壁垒难题，需要开拓思路、多点并进。在借鉴欧美成功经验的同时，应结合我国的具体国情，辩证吸收，探索具有中国特色的数据壁垒破解之道。

第一，完善数据共享的法律法规体系，以立法明确各类数据资源的权利归属与共享范围，明晰数据共享关系中各主体的权利义务关系，消除共享中的法律风险，为数据共享提供法治支撑。

第二，统一数据共享的规范标准。通过规范各部门数据格式、共享标准和授权条件，使数据具有更高的可参照性与可利用性，扫除数据在共享中遇到的标准障碍。

第三，制定数据共享激励措施。政府应主动公开数据共享相关信息，明确数据共享要求，消除企业共享顾虑，提高企业信任度。同时，评估和维护企业的需求和利益，出台利好政策，使企业在数据共享中有利可得，激发其主动性与积极性。

第四，考虑创立数据中介制度。使具有专业知识和技术设备的数据中介作为中立的第三方机构，为希望实现数据共享的政府、企业、个人等主体之间提供数据信托、数据分析、安全保障等专业服务，实现可信的数据共享。

（作者单位分别为东南大学法学院和国家计算机网络应急技术处理协调中心江苏分中心）