从组织绩效向个人绩效考评延伸的公务员绩效管理
——基于税务部门公务员绩效管理的实证分析
习近平总书记指出，要建立日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系，强化分类考核，近距离接触干部，使选出来的干部组织放心、群众满意、干部服气。公务员绩效管理是干部考核发展的深化和提升。作为组织体系建设最重要的内容之一，干部考核是提高党的执政能力、提升行政效能、永葆党的生机活力的重要途径。干部考核为公务员绩效管理奠定基础，公务员绩效管理促进干部考核向纵深发展。实施公务员绩效管理，关键是实现从组织绩效到个人绩效的考评延伸，重点是把握好考核评价的"度"。
一、战略引导：凸显政治统领的评价"高度"
习近平总书记指出，推进党的自我革命，要坚持组织推动和个人主动相统一，深刻揭示了党自我革命的内在要求和科学方法。"组织推动"体现的是组织对个人的指挥、协调、教育、监督、激励等因素，对干部严格要求、严格教育、严格管理、严格监督，同时奖优罚劣，激励担当作为，激发干部干事创业的动力与活力。"个人主动"体现的是个人要把组织推动当成一次自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的契机，积极对标组织要求，主动融入、检视自我、全面发展。"相统一"体现的是组织推动和个人主动相互促进、相得益彰、共同发展，不能相互脱节、前后断档、各唱各调。
从我国公务员绩效管理现状来看，各部门之间、部门成员之间工作交叉、协同度较高，组织绩效与个人绩效是有机联系的，既相互补充又不能互相取代。从组织绩效向个人绩效的考评延伸，关键是以贯彻新时代党的组织路线为主线，把坚持党的全面领导贯穿始终，实现组织推动和个人主动同步展开、同向发力，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，把广大干部的积极性、主动性、创造性充分激发出来，形成建功新时代、争创新业绩的浓厚氛围和生动局面。在具体操作中，应紧扣提高干部考核评价的准确度及科学性的核心要义，确保考准、考实、考严，考出差异、考出动力。
二、立体"透视"：凸显多方多元的评价"维度"
通用电气前董事长兼CEO杰克.韦尔奇（Jack Welch）创造的360度绩效考评和管理体系，包括上级、下级、平级和个人自评，被称为"全方位多维度的绩效评价"，有利于组织和个人获得更多关于自己优势和短板的信息，而且由于评价的维度包括了各个层级，评价的综合性较强。政府绩效管理引入360度评价原理，实行绩效考核的多主体参与，经过全面系统的评价，使被评价者不仅能了解到各方对其的绩效评价，同时也能通过自我评估形成客观、正确的认识。
多维度的绩效评价是全方位、立体化的系统。根据公务员相互之间的关联度、知情度，按照对组织绩效的贡献度，结合干部职务层次，基本按照"上中下"三级层次关系，确定测评主体人员范围、测评权重。比如对于部门负责人，"上一层级"为单位正职和分管该部门的单位副职，权重较高；"中间层级"为其他部门负责人，权重低于单位领导的权重；"下一层级"为本部门的副职和其他人员，权重稍低。如此，干部之间能够比较真实的了解相互的工作能力、敬业精神、工作态度等，并且由多人同时评价，防止主观性误差。
从我国税务部门的实践看，组织绩效方面专门设置"各方多维评价"类指标板块，从税务总局领导评价、各司局评价、地方党政部门评价、纳税人满意度暨政务服务"好差评"等4个维度实施考评。个人绩效包括内部由上级、同级、下级三个层级领导干部从政治品质、道德品行、能力水平、勤勉敬业、改革创新、依法行政、服务群众、担当作为、廉洁从政和工作作风等方面进行多维度评价；外部由纳税人和缴费人对税务干部进行评价，其中即使只从事内部管理而不直接与纳税人缴费人打交道的人员，其个人绩效成绩也要与纳税人满意度挂钩，从而促进树牢服务型税务的理念。结合起来看，实现从组织绩效到个人绩效的考评延伸，构建上下联动、左右协同、内外互动、多方多元的立体评价格局，有利于多渠道、多层次、多侧面了解干部，做到考准考实。
三、精准"画像"：凸显定量定性的评价"尺度"
美国社会学家威廉·菲尔丁·奥格本（William Fielding Ogburn）认为，定量统计能确保数据的客观性和科学性，"各种豪言壮语是不具备科学性的，也不是社会学的追求"。突变理论创始人、法国数学家勒内·托姆勒内·托姆（Rene Thom）认为，"在科学中可能存在着数学的另一种用法，它将不是定量的，而是完全定性的"。事实上，不论在社会科学还是自然科学领域，定性与定量方法都很重要。定量分析是定性研究的前提和基础，定性研究是定量分析的深化和检验，二者互为补充，将二者结合起来则显得更为科学。就干部考核而言，中央组织部《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》明确提出，"坚持定性与定量相结合，考人与考事相结合"。其中，"定性"是指无法直接通过数据计算分析评价内容，需要对评价对象进行客观描述、定性分析、概况总结等主观判断来反映评价内容的考核指标，评价尺度的主观性较强，主要进行"质"的把握。"定量"是指可通过准确数量定义、数据处理、精确衡量并能设定数量化绩效目标的考核指标，评价尺度的客观性较强，侧重用"数据说话"。在实践中，组织绩效量化考评程度越高，考评结果的精准度通常越高；个人绩效中定性考评所占比重较大，且结果相对抽象，为了精准有效"知事识人"，应更加注重"就事论事"的定性评价。
从组织绩效向个人绩效考评延伸，关键是要把握定性与定量相结合的评价尺度。一是时间尺度。绩效管理与以往各种考评的不同之处在于其对节点控制、过程管理的关注以及有效落实，其关键在于指标的节点化设计，明确落实任务的关键时间节点和具体进度安排，确保抓实抓牢过程管理。二是数量尺度。从数量、质量等角度梳理工作内容，实现工作的可考评、可衡量。从数量方面可设计完成量、完成率、总量、增量和增幅等尺度，从质量方面可设计达标率、差错率等尺度。三是遵从尺度。通过对时间、数量、工作流程的规范统一，实现对工作规范性考评。同时，也有助于促进干部明确工作目标，提高制度执行意识，改进工作作风。四是效果尺度。以结果为导向，通过拉开档次、排出名次、测出满意度等定量与定性结合的评价，实现对工作质效的考评。
同时，在定量考评中有一种类似于正态分布效应的强制分档法，在政府部门中广泛应用，具体是根据事物呈正态分布规律把考核结果预定的百分比分配到各部门，然后各部门根据自己的规模和百分比来确定各个档次人数的方法。其优点是操作简便易行、相对公平，适用于层级、部门和人员均较多的组织。例如，某部门规定上半年度个人绩效考核结果的人数比例为：优秀占15%，良好占30%，合格占40%，不合格占15%。通过强制分配各档次的比例，可避免因考评者的主观因素造成过于宽松或偏离的评价失真。缺点是正态分布的结果是良好、合格的比例较大，容易形成平均主义，造成考核结果不公。此外，对于那些整体绩效较高的组织或部门，如果强制分配是否合格的比例，"大个儿里头拔矬子"，就可能有失公允；相反某些整体绩效较差的组织或部门则容易由于"矬子里头拔大个"而占到好处，也就是说在组织绩效不同部门的人员虽然同为"优秀"，但其实际绩效水平有可能相差很多，如果对其绩效考评结果进行简单比较应用，不利于形成奖优罚劣、创先争优的氛围。因此，从组织绩效向个人绩效考评延伸，需要把定性与定量结合起来，合理确定评价尺度，以实现对组织和个人的"精准画像"。
四、关联"印证"：凸显共进共荣的评价"效度"
在绩效考评中，效度简单地讲就是考评的有效性。但确立有效性，却并不简单，无论组织绩效，还是个人绩效，无疑都需要厘清"被考评者"、自变量以及因变量之间的关系。在这个过程中，既需要关注"是否得到恰当和精确测量"的操作效度，又要关注"是否能够使我们声称导致因变量变化的原因得到证实"的内部效度，还应关注是否"能够从一个情境推广到另一个情境"的外部效度。《党政领导干部考核工作条例》规定，"全面、历史、辩证地分析个人贡献与集体作用、主观努力与客观条件、增长速度与质量效益、显绩与潜绩、发展成果与成本代价等情况"。在公务员绩效管理中，考评者如何全面客观考评出"被考评者"的程度，本质上是一个评价效度问题，既反映在各项具体任务的个人绩效指标评价中，又通过与个人绩效密切相关的绩效内容予以"印证"，从而以个人绩效为原点，形成一个关联考评网络。
一是组织绩效贡献度。从个人绩效指标来源看，对因分解组织绩效指标而承担的个人绩效指标进行评价，本身就反映了个人绩效对组织绩效的贡献度。但由于还有部分公务员个人绩效指标并非直接源于组织绩效，仅与组织绩效任务具有某种间接关系，为便于直观地反映其对组织绩效的贡献，以增强个人与组织的"共同体"意识，有必要对组织绩效考评成绩按一定规则与每位公务员直接挂钩。当然，具体挂钩比例应与个人在组织中所处的岗位、发挥的作用相匹配。通常来讲，单位"一把手"负责本单位的全面工作，其个人绩效也主要通过单位组织绩效来展现，挂钩权重应当最高；对单位副职则应根据职责分工，统筹考虑单位组织绩效与分管部门组织绩效，挂钩权重适当降低；对于部门正职、部门副职、一般人员，主要体现在与部门绩效的挂钩上，权重应当逐级降低。
二是周边绩效满意度。周边绩效是与周边行为有关的绩效，它对组织绩效没有直接贡献，但却构成了组织的社会、心理背景，能促进组织内部的沟通，对人际或部门沟通起润滑作用。因此，周边绩效也可称为关系绩效，在公务员绩效管理中表现为公务员之间相互配合、协同完成任务的绩效评价。在对周边绩效的评价中，如果由牵头者对配合者进行评价是一种方式，但如果是点对点评价，则囿于"面子"问题很难操作，常用方式是所有人员在一起相互测评，从总体满意度来判断，但这又难免显得笼统。为此，通过关联考评则可以在一定程度上使周边绩效的考评变得更为真切。比如，税务总局在组织绩效中，对同一对象同一内容内外部监督检查发现问题而特派办应发现未发现、对同一纳税人特派办稽查未发现问题而后又被其他部门检查发现、对发生区域性执法风险显著升高等重大问题，不仅相关司局、省税务局要被绩效扣分，负有责任的特派办也要关联扣分，推动各级各部门联动抓好落实。在个人绩效中，将组织绩效考评结果按照相关责任人进行归集，纳入对个人绩效考评。
三是卓越绩效追逐度。超越自我，追求卓越，是卓越绩效管理模式的精髓。对于公务员绩效管理而言，在绩效评价系统既要让公务员绩效"平常时候看得出来"，还要使得其"关键时刻站得出来、危急关头豁得出来"。当然，个人追求卓越绩效的前提是组织应科学设置关键性、引领性指标，明确各年度主攻方向和工作着力点，并且可对重大改革攻坚任务制定专项考评办法，完善配套考评措施，明确路线图、时间表、任务书，既考"干没干"，对工作进度和完成数量进行考评；更考干得"好不好"，强化年度间重点工作纵向比较，统筹不同地域、不同部门差异因素，对工作质效加强考评。通过开展专项考评，对公务员在完成重要专项工作、承担急难险重任务、应对和处置重大突发事件中的工作态度、担当精神、作用发挥、实际成效等情况进行评价，更有利于在重大考验、关键时刻"知事识人"。
五、纵横"比较"：凸显公正公认的评价"信度"
学科实验中的信度是指测验结果的一致性、稳定性及可靠性，一般多以内部一致性来加以表示该测验信度的高低。在公务员绩效管理中，其"信度"主要体现在可比度、自洽度、成熟度三个方面。
一是考评对象的可比度。可比，是指某些事物具有可以对比和比较的性质。比如，针对考评对象可以引入统计学中的零均值规范化方法，增强分级分类考评可比性。对组织绩效与个人绩效均注重纵向和横向两个层面的对比扩大了考评的实用性。同时，针对不同部门不同类型绩效项目所占比重或实际考评尺度的不同，而产生的横向考评标准差异，借鉴统计学中的零均值规范化方法，其基本原理是：通过对原始数据进行零均值化和规范化处理，最终得到均值为 0、标准差为1的服从标准正态分布的数据，可以消除由于量纲不同、自身变异或者数值相差较大所引起的误差，增强可比性。具体操作是通过对不同部门同类人员的个人绩效成绩进行换算，实现换算后的成绩在部门间可比，增强考评的可比性。
二是制度体系的自洽度。自洽，是指从不同的角度开始推导或实验，即便路径和工具不同，但能得到的结果是趋同的、统一的、不矛盾的。就公务员绩效管理而言，要凸显公平公正公开公认的"信度"，其中的关键就是要实现制度体系的自洽。即从指标编制、考评实施、基层运行、干部反映、领导测评、考评结果等各个维度，所反映的真实情况是趋同的、一致的或是相互印证、互为补充的。比如，编制的指标体系能否紧扣重点工作，考评所发现的问题或暴露的工作短板是否是真实的，干部反馈和领导测评中关于指标的情况总体是否一致，指标考评结果是否能真正反映工作落实情况，或是与真实的工作情况相匹配。
三是实践推进的成熟度。全面深化改革的重大关系之一，就是要处理好整体推进和重点突破的关系，这是对改革规律的深刻把握，也是对改革方法的科学认识。实现从组织绩效到个人绩效的考评延伸，就必须做到组织保障、思想认识、制度体系、信息系统、文化培育等方面的统筹兼顾，提升考评延伸的系统性、整体性、协同性，形成推进考评延伸的有效合力。同时，推进考评延伸的各个环节都要做到一体谋划、一体执行、一体遵循、一体落实，不能畸轻畸重，不能顾此失彼。只有在理念层面、制度层面、技术层面、落实层面整体推进、相互协同，才能推进组织绩效向个人绩效考评延伸工作日臻完善、更加成熟。