共同富裕背景下“共享法庭”在基层治理中的功能分析

——基于桐庐县230家“共享法庭”的调研

2021年12月，最高人民法院发布《关于为浙江高质量发展建设共同富裕示范区提供司法服务和保障的意见》，提出“推动建立以人民法庭、‘共享法庭’为重要支点的基层社会法治体系，提高乡村司法服务的覆盖面和便利性”。作为浙江法治建设中的创新探索，“共享法庭”发端于杭州市临安区人民法院的上田“微法庭”，是架构在数字空间、虚拟在群众身边的人民法庭，随着全省推广，愈加深入地参与到城乡基层治理体系中，但各地重视程度不一、资源基础不同，且配套机制有待完善，导致地区性效益差异较大。“共享法庭”是基层司法服务的主要“供应商”，其运行实效关系到基层治理法治化，关系到共同富裕背景下公共服务优质共享先行示范。因此，本文以桐庐县“共享法庭”的实践为样本，通过文本分析、实地考察、走访调研等方式，客观描绘该县“共享法庭”的运行现状，重点剖析问题及原因，针对性提出完善路径，以期为全省加强“共享法庭”建设、健全共同富裕背景下城乡基层治理体系提供一些有益参考。

桐庐县“共享法庭”建设的实践及其成效

（一）基本情况概述

桐庐县“共享法庭”建设起始于2017年桐庐县“无讼无访村（社区）”创建活动，夯基于2019年杭州市全市推广“微法庭”，发展于2021年浙江省全省推进“共享法庭”建设。

1.建设进展较快。截至2022年2月28日，桐庐已建成“共享法庭”230家，其中村（社区）“共享法庭”207家，乡镇（街道）“共享法庭”14家、特设“共享法庭”9家。从建成数量看，桐庐县185个村、22个社区（含3个经联社）全部挂牌成立“共享法庭”，覆盖率100%，并根据人口规模、纠纷数量、硬件设施等指标分别设置为一类、二类、三类，分别占比23%、35%与42%，形成差异化管理（详见图表1）。同时，在县级社会矛盾纠纷调处化解中心设立“共享法庭”工作室，在14个乡镇（街道）设立“共享法庭”工作站，分别负责辖区内“共享法庭”工作，结合设立在207个村（社区）“共享法庭”工作点，形成室、站、点三级联动。图表1：桐庐县三类“共享法庭”建设情况

2.服务路径转变。2019年以前，桐庐县人民法院主要通过派出人民法庭服务基层，本文称之为“流线型司法服务路径”（详见图表2），虽然也有巡回审理等活动，但该类活动无固定人员、组织、时间，供给数量与质量都相对不高，2018年桐庐法院法治宣传活动年度任务为开展公众开放日10次，直通车或巡回法庭19次，平均每个部门开展1-2次。“共享法庭”在派出人民法庭之外新设一条服务路径，且将巡回审判、法治教育等不定期活动纳入制度化、常态化的工作清单，形成“双循环司法服务路径”（详见图表3）。一方面，司法服务从“共享法庭”工作点直接到达村（社区）民居点，实现点对点、零距离；另一方面，基层群众司法需求直接通过“共享法庭”工作点反馈，实现零损耗、小误差。图表2：流线型司法服务路径图表3：双循环司法服务路径

3.服务产品增加。每一家“共享法庭（微法庭）”均配备一名联系法官和执行法官，通过三级联动机制，提供法治宣传、法律咨询、调解指导等各类司法服务产品。2021年9月以来，桐庐县“微法庭”迭代升级为“共享法庭”，为更好考察“共享法庭”提供司法服务产品的现状，选取2021年3月至2021年8月、2021年9月至2022年2月两个时间段，按照常见产品种类供给情况进行比较分析（详见图表4）。总体而言，“共享法庭”日益完善，各类司法服务供给数量均相应增加，特别是最受群众喜爱的普法宣传活动，场次环比增加146%，桐庐法院根据群众“点单”制作的12个民法典课件通过“线下专题讲座+线上视频播放”覆盖受众40余万人，被评为县“基层治理十佳好做法”。图表4：司法服务产品供给量对比图

（二）具体功能分析

“共享法庭”是共同富裕背景下基层社会法治体系的支点，具备调解指导、网上立案、在线诉讼、普法宣传、基层治理等功能，主要可以归纳为三个方面。

1.一站式诉讼服务的最小支点。依托人民法院在线服务（原浙江移动微法院）、浙江法院网等软件模块，“共享法庭”为当事人提供在线立案，在线参加调解、庭审等服务。例如，2021年11月，法官通过“共享法庭”在线调解一起被告长期在外地的劳资纠纷，原、被告在线签订调解协议并申请司法确认，法官即时审核，真正实现了数据多跑路、当事人少跑腿。

2.一站式多元纠纷的最小支点。通过汇聚村社负责人、“两代表一委员”，人民调解员等力量，促进矛盾纠纷及时、高效、源头化解。例如，2022年1月，旧县街道“共享法庭”通过联系法官在线提供法律指导，“杭州和事佬”栏目组工作人员、街村两级人民调解员现场调解的方式，共同化解一起“父母房屋纠纷”。

3.一站式基层治理的最小支点。一方面，通过开展庭务主任和代办员的季度培训、人民调解员专项培训等，培育“法治带头人”，提升“关键少数”的法治素养。2022年以来，桐庐县“共享法庭”先后在3个法庭片区开展“法治带头人”专题培训班。另一方面，持续开展普法宣传活动，做优“百家”系列品牌。例如，开展“百家共享法庭‘数’说新村夜话”活动70余场，将智慧法院成果送到群众家门口，解答法律咨询200余个，邀请代表、委员、村民参与执行100余人次。

“共享法庭”建设面临的挑战

（一）法院主导模式供给不充分

1.法院司法资源有限。就司法理论而言，法院与其他国家治理机关所开展的司法活动不同，甚至与其他司法机关所开展的司法治理活动也不同，法院主要通过审判活动发挥对社会的治理作用。“解决纠纷作为法院的基本功能在世界各国几乎没有争议，这是司法权产生的基础，也是法院其他功能得以发挥的基础。”虽然基层法院既是纠纷解决机制运行的重要推动者，又是基层法治的有力保障者，还是推进基层治理法治化的中坚力量。但是，法院承担的基本角色为定分止争者，其延伸性司法功能立足于审判职能。有学者将各地法院参与基层治理的模式概括为“法院主导型”模式、“法院与其他部门产生联动”模式和“党委领导下多方协同和政治整合”模式。基层法院在不同模式下提供的司法服务也存在差异。省“两办”文件明确了“共享法庭”建设“由省委政法委统筹协调，省法院组织实施，各县（市、区）党委政法委牵头成立协调小组，中基层法院会同司法行政等部门成立工作专班”，应当属于“党委领导下多方协同和政治整合”。但调研发现，桐庐“共享法庭”脱胎于“微法庭”，司法服务供给固定路径短时间内难以发生根本转变，法院依然扮演着主要供给者角色，而基层法院普遍面临“案多人少”压力，投入基层治理司法资源相对有限。例如，在线诉讼方面，2022年1-2月通过“共享法庭”帮助当事人网上立案33起，而同一时间段，桐庐法院网上立案总计888件。

2.基层法治需求增长。乡村治理更多依靠礼治，或者说自治、德治，而不是法治。以前的农村习惯于自行解决矛盾纠纷，实在无法解决才会“上交”法院，一旦法院判决，大多数被执行人也会自动履行，乡村治理对司法需求较低。但社会需求“具有很大伸缩性和变动性，他的固定性是一种假象。”随着乡村振兴国家战略的不断推进，涉“三农”矛盾纠纷日益凸显，基层治理法治化需求更迫切；浙江高质量发展建设共同富裕示范区对诉讼服务和保障提出了新要求，治理制度、治理机制、治理效能等面临的新问题也需要新的法治服务。

（二）员额法官绩效考核不合理

1.人员忙闲不均现象。按照“共享法庭”建设内容相关规定，每个“共享法庭”需要配备1名联系法官和1名庭务主任，联系法官由辖区人民法庭或基层法院的法官担任，主要负责调解指导、诉讼服务、法治宣传、协调联络等工作。以桐庐县为例，桐庐法院44名员额法官构成了该县“共享法庭”联系法官队伍，人员结构单一，导致员额法官在审判工作之外，还需承担较多司法延伸服务工作，而法官助理、审判辅助人员、司法行政人员参与度较低，出现“忙闲不均”现象，也可说存在“快牛效应”。

2.现行考核办法局限。按照《桐庐县人民法院员额法官、审判辅助人员、司法行政人员绩效考核办法》，其中员额法官的绩效考核由办案工作量和办案质效指标两部分组成，考核满分100分，工作量和办案质效各占50分。办案工作量的计算以本人在规定时间段内审结的案件为计算基数，不同案由权重系数不同；办案质效数据以省高院确定的审判质量效率评估数据为准，如正常审限内结案率、12个月以上未结案数、瑕疵案件数等。根据现行员额法官绩效考核制度，联系法官开展的“共享法庭”相关工作未纳入考核范畴，例如2021年9月至2022年1月，员额法官参与指导调解101件，成功化解38件，该部分工作量无法通过现行考核办法进行科学地测量评估，也难以发挥考核“指挥棒”激励员额法官积极参与“共享法庭”建设的作用，加之普遍存在的办案压力，员额法官时间精力分配必然有所侧重。

（三）庭务主任保障机制不健全

1.庭务主任关键作用。“共享法庭”庭务主任由乡镇干部、村居干部、网格员、调解员、律师、行业协会负责人或其他组织负责人、有关社会志愿者等担任，负责“共享法庭”日常管理、维护和服务，引导当事人进行诉前调解，帮助办理网上立案、在线庭审等事务，是“共享法庭”发挥各项功能的关键人物。以桐庐县为例，村（社区）“共享法庭”覆盖率100%，但提供司法服务的数量与质量并不均衡，群众获得感也参差不齐，与庭务主任的工作积极性密切相关。有的庭务主任不重视，导致群众对“共享法庭”知晓率不高，应用率偏低，甚至有个别“共享法庭”从未使用过。另外，虽然浙江农村地区智能手机普及率总体较高，但老年人群体持有率仍偏低，“农村居民不使用电子政务的原因主要是不懂电脑和网络，占比约一半。近三成认为没必要或不需要，还有近两成的不知道怎么使用”，这部分群体能否跨越“数字鸿沟”，一定程度上取决于庭务主任。

2.庭务主任保障问题。浙江省已建成21780家“共享法庭”，每家配置1位庭务主任，但关于这一群体的配套机制，尤其是经费由谁承担、绩效如何考评等事项，还有待进一步明确与落实。调研发现，庭务主任身份多样，缺乏相应保障机制，这一问题在村（社区）特别突出。以桐庐县为例，目前只有纳入人民调解员队伍的庭务主任才能享受“以奖代补”政策。2022年1月19日，桐庐县举办“百家共享法庭‘数‘说新村夜话’”江南镇彰坞村场，庭务主任王志明就提出：该村有1名专职调解员，6名“老娘舅”型兼职调解员，目前都是义务劳动，但村民收入不高，调解工作也比较辛苦，希望能给予一些补助。按照全省推广“共享法庭”进度，今年12月底前要实现覆盖所有县（市、区）90%以上镇街、90%以上村社、5个以上行业或组织，庭务主任队伍数量大，保障问题亟待解决。

发挥“共享法庭”建设实效的建议

（一）打造法治服务供给共同体

完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，法治保障非法院一家之事，也非法院一家能办好之事，需动员多主体提供司法服务。一方面，整合考核机制减少“内耗”。依托一体化智能化公共数据平台，整合法治服务供给相关考核制度，根据不同单位的优势产品，制作“服务清单”“考核清单”，减少设施重复建设、服务重复供给，形成优质法治服务数据库。另一方面，优化法治队伍建设。联合司法局、检察院等，通过“共享法庭”开展庭审直播、现场宣讲、专题培训等，加快培育“法治带头人”，提高村（社区）干部用法治思维和法治方式处理基层事务的能力，培养法律知识储备高、调解技术强、乡土风情熟的调解员，培育各村（社区）法治指导员，形成一支技术专业化、来源多元化的法治队伍。

（二）完善员额法官绩效考核

目前“共享法庭”主要由员额法官提供专业法律服务，员额法官也是法院系统为浙江高质量发展建设共同富裕示范区提供有力司法服务和保障的重要力量。但是，法官工作量存在饱和问题，优化服务供给必须修改绩效考核办法，通过考核引导法官转变行为模式。“各级法院既要坚持服务经济社会发展大局，防止脱离大局，又要坚持依法履职，决不能离开法定职责去‘服务’大局，做超出职责甚至有违公平正义的事情。”简而言之，考核办法应当兼顾办案质效与服务大局工作，对“共享法庭”联络法官的工作量进行测算，按照科学合理的折算比例，纳入绩效考核，相应减轻员额法官执法办案的工作量。

（三）加强法治需求技术管理

在浙江省以数字化改革撬动共同富裕体制机制突破的大背景下，实现“四治”融合城乡基层治理司法服务供需动态平衡，必须发挥需求对供给的牵引作用。坚持数字赋能，通过人工智能、5G、大数据等技术手段对城乡基层治理过程中种类繁多的司法需求进行收集整理、系统分析、分类施策、分别适配，推动法治服务更加高效便捷、普惠精准。一是对于部分村（社区）自行申报的“共享法庭”类型难以满足群众司法需求问题，以调研结果为导向，明确可量化的设置依据，虽然不对村（社区）设置三类“共享法庭”覆盖率等硬性指标，但对于矛盾纠纷多发的村（社区），若不申报一类“共享法庭”，“万人成讼率”却偏高，则可以通过平安村（社区）等考评进行扣分。二是对于难以获取在线法治服务的群体，如农村留守儿童、老年人群体等，针对其司法需求，增加现场宣讲、巡回审判等线下司法服务。三是在矛盾纠纷高频多发领域和区域特色产业，建立特设“共享法庭”，更好回应多样化差异化诉求。

（四）建立健全各项配套机制

推动党委政法委层面统一协调，加强建设规划和经费保障。一是增加村级财政专项资金，考虑从村（社区）集体财政中支出庭务主任、代办员等工资的可行性。二是征求司法局意见建议，完善人民调解“以奖定补”实施办法，考虑将庭务主任全部或部分纳入人民调解员队伍进行统一管理、统一考核、统一保障的可行性。三是从“共享法庭”定位出发，其作为党建统领“四治”融合基层治理体系的“法治单元”，深度参与“信访打头、调解为主、诉讼断后”全链条解纷模式，建议配套资金由地方财政与省级财政共同负担，与县级矛调中心各项工作经费保障统筹考虑。四是无论哪一条路径，都需建立“共享法庭”考核评估机制，准确评估运行成效，作为兑现财政政策的客观依据。优化“共享法庭”建设布局，健全完善配套制度机制，也是全省法院助力共同富裕示范区建设的重点任务。2022年1月起，桐庐县试行《桐庐县“共享法庭”建设运行指数》，但就近期通报情况看，各乡镇（街道）得分基本在60分左右（100分制），区分度不高，而且实施时间尚短，考核评估作用有待我们进一步研究。

作者单位：桐庐县人民法院