近期，《城市中国》杂志社编辑部一行来到上海数慧进行专题采访，一同探讨国土空间规划信息化的相关内容，我司分享了近年来的实践成果、解决了在实际应用阶段的哪些痛点和难点、以及行业愿景，并逐一详细的解答了记者的提问。本次采访相关内容已刊登在《城市中国》“规划者说”专题杂志，并将于近日出刊，敬请关注！
以下为新刊速递内容：
我国规划行业的信息化起步于1980年代末1990年代初。2000年前是规划信息化的起步和准备阶段，一些沿海先行城市先后经历了城市地理系统（UGID）建设和全面办公自动化（OA）阶段。进入21世纪，规划信息化进程明显加速，逐步进入了以审批管理类业务为核心的业务建模和模型驱动阶段。2011-2016年，规划行业的信息化进入面向服务（DOA）的转型阶段。2016年到现在，在新一代IT技术推动下，规划行业进入全面数字化转型阶段。2018年自然资源部成立，提出要在统一的国土空间基础信息平台上建立国土空间规划“一张图”，把信息系统纳入新一轮国土空间规划编制成果的提交组成部分。当前，规划行业的信息化建设和数字化转型，与规划和自然资源机构改革、新一轮国土空间规划编制和实施相互叠加、相互促进。20多年来，信息化对于规划管理部门的“放管服”改革起到了全面的支撑和促进作用，同时也倒逼规划编制和设计单位的信息化水平提升。
Q=城市中国 D=上海数慧
Q：信息化服务在规划领域主要面向哪些部门，服务于哪些业务？
D：到目前为止，规划信息化主要还是服务于政府部门，也就是部、省、市各级规划和自然资源管理部门，开展的主要工作有：规划编制成果基础数据库建设、管理部门内部的业务流程优化和信息化、面向社会公众服务水平提升。具体表现有以下三点：
▶首先是改进业务模式，提升业务效率。比如，在1990年代，划拨用地和规划审批以手工作业为主，用的是纸质或聚脂薄膜图，容易出现图面或人工误差。开展信息化建设后，建设项目规划审批都在电脑上作业，大大提升了准确度和规范化水平。从2001年起，上海数慧在规划行业率先引入业务建模平台，采用可视化的建模工具，把规划审批管理类业务所涉及的业务角色权限、流程环节、表单、报表、CAD/GID图件、提交材料等各个要素，都实行快速构建，组合成完整的业务模型。通过自主研发的业务引擎驱动业务模型，将各种业务要素及其相应的业务办理功能展现给相关业务人员，实现了业务流程的快速信息化和随需应变要求。▶其次，推动了反腐倡廉和信息的公开透明。比如，规划审批类业务涉及重大的经济社会利益，如果缺乏监管手段，容易滋生腐败问题。“领导驾驶舱”就是为领导量身定制的信息化监控监管工具，让领导即时准确地了解建设项目的用地位置、指标和利用情况、全程审批状态等信息。通过推行廉政风险防控的信息化，对于实行阳光政务，确保规划和自然资源部门各类行政服务事项的公平、公正、公开，对于干部队伍的防腐保护，都起到了积极的促进作用。
▶再者，提升了对社会公众的服务质量。通过信息化手段为社会公众提供服务，使得老百姓的很多事情不用到现场，直接远程线上就能办理。比如武汉的不动产登记系统，最多跑一次就能办好，可以在自助终端机（ATM）上取件。再如广州的“一码批地”，扫一下二维码，就可查看到需要提交所有材料，已经提交过的不必重复提交。建设单位如果要到浙江德清去搞开发，只要扫一个二维码，就可以查看到招商引资地块的全生命周期状态。除规划管理部门外，规划研究和编制单位也是规划行业的重要组成部分。规划管理部门和编制单位对于信息化的诉求并不相同。前者作为政府行政和服务部门，更强调信息化带来的社会效益；后者作为市场主体，除关注信息化带来的社会效益外，也看重其经济效益和投入产出比。越来越多的规划编制单位认识到，采用信息化手段可以缩短规划编制项目周期，节省项目成本，提高项目效益和人均生产效率等。因此，规划编制设计单位的信息化和数字化转型，现阶段虽然尚未成为主战场，展望未来，仍然大有可为。
Q：信息化对科学规划具有怎样的意义和作用？
D：当前大多数规划编制设计单位在规划研究和编制过程中，对于信息化手段的采用主要还是停留在用CAD画图、用word写文本、用excel做表格，信息化对于规划编制过程和成果的科学性影响还相当有限。对新一轮国土空间规划，自然资源部明确要求必须配备“一张图”实施监督信息系统。这就需要利用大数据手段，建立规划编制、实施和监督监管全过程的大数据库，把规划编制、实施和监管全过程作为全生命周期的一个整体来看待，而不是形成相互割裂的几个阶段。
在规划编制前期阶段，就应该开始做数据汇集、数据对碰，消除数据矛盾；进入正式的规划编制阶段，应建立相关的数学模型，开展数据分析（特别是空间数据分析），对城市发展趋势做出科学预测，促使国土空间规划编制走向更为合理、更为精准的业务模式；在规划实施和监督阶段，应在数据汇集为大数据湖的基础上，使用大数据分析算法，实行常态化、动态化的城市体检和评估，把发现的问题及时反馈回到规划编制成果中，促进规划编制成果持续迭代和优化，以反映实际问题，更好地引领城市发展。所以，通过信息化提升规划全过程的科学性，必然对规划编制设计单位更快更好地走向信息化起到倒逼的作用。对于自然资源部要求的规划“一张图”实施监督系统，有的地方将其打包到国土空间规划编制项目中，要求在规划编制过程中同步建立信息系统，作为规划编制成果的组成部分一起提交；有的地方则采用由规划编制单位提交电子化的文本和图纸成果，再由信息中心或委托第三方单位对这些成果实行汇集、建库和利用的方式。对于五级三类国土空间规划框架内的所有规划成果，都要进入信息系统。对于规划编制成果数据的清洗和入库，首先要做到能够充分保留规划师的编制和设计意图。在缺乏信息化手段支撑时，规划师对于城市空间的划分和利用一般是意向性表达，很难对应到精确的空间坐标。在利用信息化手段后，空间坐标都是数字化的，因而也是非常精确的。其次，把多种空间数据叠加在一起后，体现出来的用地界线交叉、重合、“打架”等问题，需要规划师或业务人员参与，才能正确地消除。比如，当出现同一块地在不同规划编制成果的用地性质不一致时，就需要由规划师来做出判断和确认。因此，从原始的生数据变成可以放心利用的熟数据，不只是一个数据加工过程，也是一个多专业多工种的协同过程。第三，对于规划控制指标要求，比如控制性详细规划中的容积率、建筑密度、绿地率和退线等管控要求，应将其全部规则化、数字化，录入到相应的空间数据库中去。在办理业务时，这些数字化了的指标要求，就能够起到智能化的即时管控作用。最后，规划数据库作为国土空间基础数据的一个重要组成部分，还要有反映城市现状的基础地理数据，反映政府管理的管理业务数据，反映城市经济社会生活的大数据等。其中，基础地理数据除了以4D（DLG、DRG、DEM、DOM）形式存在的传统基础地理数据外，还要有城市三维模型、倾斜摄影测量、激光点云、监控视频等实景三维数据。通过包括规划数据在内的国土空间数据全面治理和数据融合，实现在同一张底图上实行规划和审批，实现“一张蓝图绘到底”。对建成的规划大数据资产，如何做到更充分的利用？在数字社会时代，数据作为最重要的一类资产，必须与业务相结合，才能发挥其价值。因此，数据利用走向场景化，数据展现走向故事化，是当前数字化转型一个重要的发展动向。现在，很多政府部门的领导在听取汇报时，不喜欢听静态的PPT讲解，而是要求直接打开信息系统，把系统里真实的、实时的数据动态展现出来，讲出能够解决实际问题的故事线。比如，国土空间规划“一张图”实施监督系统，就要讲好规划方案的故事，也就是要设置不同的专题，包括规划编制思路，地区资源禀赋、社会经济基础、未来发展方向，以及通过这一轮规划能够达到的各种指标，低碳、协同发展的体现方式等，每个专题都要有一个故事线来说明其脉络。在规划编制成果的汇报过程中，领导可能会随机点单，比如看到生态保护红线划定的结果，可能会提出看看永久基本农田保护线的划定，这个时候就可以直接从系统里实时打开数据图层，对比生态红线和基本农田保护线有没有冲突，以及和城镇开发边界的空间关系。很多问题从一张图上、一个故事线上就能串接起来，提升了规划的科学性。
Q：为什么说从城乡规划到国土空间规划是整个规划体系的重构？
D：自然资源部提出了信息化建设总体方案：一张网、一张图、一个平台和三大应用体系。三大应用中，一是调查监测的应用体系，用于采集数据、感知国土。二是规划和自然资源局的监管决策应用体系，包括空间规划、用途管制、开发利用、生态修复等，这些其实是自然资源部门内部各个处室的核心职能。三是“互联网+政务服务”，为老百姓提供服务、优化营商环境、落实“放管服”等。其信息化建设已经形成基本的模式，即国土空间基础信息平台是自然资源部门唯一的统一信息平台，每个业务部门可以基于该平台，构建自己的业务应用系统。
以前城乡规划的范围主要聚焦于城镇村的规划区内，现在重构是借鉴以前土地利用规划的全国、省、市、县、乡五级体系，结合总体规划、专项规划和详细规划，形成了一个五级三类的体系，从上到下包括了分区、边界、指标、名录、时序等多维的传导管控要求。这个框架体系中，既有土规以前的底线思维和刚性管控，也有城规的弹性理念，规划范围扩展到全域全要素。因此，现在的信息化服务，不仅仅是聚焦规划这一块的业务，还要去了解土地、矿产、海洋、生态修复等的业务，以及解决数据质量的问题，包括制定数据库的规范、规划成果的提交要求等。比如，总规、控规的数据库里面需要放哪些图层、哪些要素，每个图层里要设定哪些图层字段等，都要定义出规范。在这方面，以前的城乡规划是相对缺失的，土规倒是有一套体系化的数据库标准。“多规合一”后，数据库规范的设定就需要参考很多行业的标准和资料，比如定生态保护红线，到底要加什么内容，需要参考生态环境方面的相关标准；涉及到矿产的，还要参考矿方面的一些行业标准。以前城乡规划偏重于规划编制，现在建立的国土空间规划体系，则更加强调监督实施，提出实施规划全周期管理，而且把规划信息化提高到了比较重要的地位。中央的18号文，第一次把信息化平台的建设纳入到法定文件中，明确提出要建立统一的国土空间基础信息平台。目前国土空间规划法还没有出台，18号文就是过渡期的国土空间规划的法定文件，之后的一系列政策文件，38号文、27号文，也都明确提到了要依托规划编制建立国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，包括最近发的一些行业标准，要求所有的规划都要纳入数字化信息化平台。比如，国土空间规划城市设计指南，提到把城市设计纳入整个国土空间规划体系，鼓励要把城市设计的一些要求和规则纳入现有的数字化平台；还有社区生活圈规划的指南，把社区生活圈的规划纳入“一张蓝图“。
现在自然资源部对系统和平台的建设提出了明确要求，就是在市级和县级总规上报或者批复之前，需要去考核地方系统平台建设情况，对于信息化与规划编制匹配是否同步开展，要做系统的评定。这相当于驱动地方政府要开展工作模式和管理思路的转型，通过建立信息化平台的手段，督促规划院和规划局转变工作模式，提高效率。现在国土空间规划在信息化方面的规定和要求频繁密集的发布，信息化意识比原来“多规并存”的时候强化很多，管理手段也更多。
Q：规划转型的过程中，信息化行业发生的变化和应对？
D：所谓数字化转型，即颠覆原有的业务模式，好比电商对传统零售业态的颠覆。政府部门的数字化转型受到很多规章制度和流程的约束，不可能完全推翻原来的业务模式，相关的制度、体制、法律、规定等限制必须要遵守，不是纯技术驱动。城市规划院作为规划和自然资源局的下属事业单位，其限制也比较多，通过数字化实现颠覆性的转型相对困难。未来有机会产生颠覆性业务模式创新的，很可能来自于参与充分市场竞争的商业实体，如民营规划院。这些市场实体有生存压力，有抓住一切市场机会、获取竞争优势的强烈意识，在业务模式的创新上具有自主性，可以敏捷应对经济社会变革环境，因此蕴藏着巨大的突破潜能。当前，在规划行业，已经涌现出一批年轻的规划师，他们主动去迎接数字化转型机会，积极利用新一代IT技术探索规划新模式。有些人已经成为网红规划师，组建了自己的市场实体。随着这些个人、机构和企业的不断尝试，终究会产生新的数字化规划模式和业态。在这种新模式下，以信息技术为支撑，规划研究、编制、实施、监管等各个业务环节都将走向常态化的持续迭代优化。
城市总是在发展变化，不能再基于一个静态的切片去做规划。场景规划虽然提出了因应不同变化的多种规划方案，但其颗粒度和敏捷性还是不能满足城市快速发展变化的要求。因此，通过信息化建设，促进规划全面走向数字化，以数字孪生方式，来模拟、推演城市的发展变化，有可能是未来城市规划的常态化新模式。由此产生的新业态，必然是发生颠覆式的改变。
在数字化转型过程中，政府提供了大量的资源、资金和试错机会。因此，规划行业的数字化变革终究需要政府来引领和驱动。政府应该创造条件，鼓励行业内的个人和市场主体，大胆迎接数字化变革，积极先行先试，然后总结经验，复制推广。
Q：谈谈未来规划信息化的发展趋势？
D：这个问题从两个方面来讲，一个是技术驱动，一个是业务驱动。就技术驱动的角度，规划和自然资源行业需求强烈的大数据、人工智能（AI）、GID、增强现实/虚拟现实（AR/VR）等新一代IT技术发展很快，推动了规划和自然资源行业信息化建设水平的提升及其业务模式的改变。而业务驱动与国家治理能力、治理体系的现代化息息相关。规划和自然资源部门作为国家治理体系的重要组成部分，其信息化建设和数字化转型，是政府提高行政效能和服务水平，提供高质量公共服务产品的重要举措。
另外，我国存在比较突出的经济社会区域发展不平衡问题，城市之间存在竞争并且竞争态势还在不断加剧。规划和自然资源行业的信息化水平是城市竞争力的一个重要体现。通过信息化，提高规划和自然资源行政审批效率和服务水平，对于招商引资、项目快速落地、GDP增长等，都能够产生重大影响。规划和自然资源信息化的市场空间很大，前景很好。我们认为，在如何充分利用前沿信息技术，促进行业信息化更好更快发展方面，存在三个重要的发力点：一是要通过集成融合，打破信息孤岛，实现数据、应用和业务的全贯通。二是建设和利用好云计算和大数据等先进基础设施。积极探索公有云、私有云和混合云在规划和自然资源行业的应用场景。通过大数据汇集，形成数据资产，构建数据中台，为规划编制、实施和监管业务赋能。三是利用算法和人工智能（AI）技术，通过人机同行、人机结合，提升规划业务的智能化水平，提质增效。