数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，通过数据基础制度安排，能有效规范数据要素市场与数据行为，形成制度框架下的数据行为范式，发挥数据要素作用，引领新时代经济社会高质量发展。
近年来，我国出台了《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等关于数据和个人信息安全保护的法律法规，《中华人民共和国民法典》也首次明确将数据纳入民法保护范围。《促进大数据发展行动纲要》《“十四五”数字经济发展规划》等文件则积极推进数据要素市场化，推动数字经济健康发展。但充分发挥数据要素作用仍面临数字生产关系落后、数据要素配置机制缺乏、平台企业数据垄断、数据市场监管困难等诸多挑战。应构建数据基础制度体系，明晰数据权利边界与权利规则，用制度与法律去规范和促进数据要素健康有序流动。这一制度设计基于系统理念构建数据产权制度、数据要素流通交易制度、数据要素收益分配制度、数据要素安全治理制度，促进数据要素作用安全有效发挥。
数据产权制度是促进数据成为经济行为中重要资源的基础保障。需建设数据产权制度，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，健全数据要素权益保护制度。数据产权制度是数据时代最重要的制度安排，是建立数据规则的逻辑起点。以数据要素作用为核心，建立与我国发展相适应的多权分离的数据所有权制度，成为构建数据基础制度最重要的步骤。通过数据产权制度可以明晰数据权利规则，建立数据权利秩序，明确数据权利界限，固定数据权利内容，从而进一步规制和促进数据流通、数据许可、数据税收、数据管理等活动。
数据要素流通和交易制度是培育数据要素市场的重要路径。需建设合规高效的数据要素流通和交易制度，完善数据全流程合规和监管规则体系，建设规范的数据交易市场。数据要素的流通和交易是数据要素市场的关键环节，可以促进高价值数据的汇聚连接和开放共享，最大限度激活数据要素价值，实现“数尽其用”，对于推进数字产业创新和数字经济发展具有深远意义。围绕全流程合规监管，建立数据要素流通和交易制度，完善数据流通准入原则和数据可信流通体系，保障公共数据的有效管理和开发利用，明确企业合法利用数据资源的边界，避免在创造经济效益的过程中产生权利纷争、数据抢夺、黑市交易等乱象，促使各主体更有活力、更有底气开展数据流通和交易活动，不断扩大数据要素流通和交易规模，营造良好的数据建设、发展与创新环境。
数据要素收益分配制度是规范数据主体权益的规则保证。需完善数据要素市场化配置机制，更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度。数据要素收益分配是数据要素市场中各主体关心的核心议题，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加强政府的主体责任，结合数据许可等法律方式、数据税收等经济方式，合理分配数据收益，实现利益共享和合作共赢。数据要素收益分配制度不仅在于维护和实现公平正义，也致力于保障市场主体按其贡献获得合理收益，激发各类主体参与数据要素市场的积极性。数据要素收益分配制度既需完善数据要素市场化配置机制，体现收益分配的效率，也应更好发挥政府的引导调节作用，肯定各类主体如个人作为数据所有者的权益，促进数据要素收益分配公平，促进全体人民共享数据发展红利。
数据要素安全治理制度是完善数据要素市场监管的前提条件。必须把安全贯穿数据治理全过程，守住安全底线，明确监管红线，加强重点领域执法司法，把必须管住的坚决管到位。同时，构建政府、企业、社会多方协同治理模式，强化分行业监管和跨行业协同监管，压实企业数据安全责任。安全是发展的前提，数据安全事关国家安全，完善的数据要素安全治理制度是开展数据活动、建立数据要素市场、发展数字经济的重要保障。数据要素的大规模供给、市场化流通和创新性利用，都需要政府、企业和社会多主体协同配合，如此才能共同守护数据安全底线。数据要素安全治理制度需要强化政府监管职能，提升政府监管能力，充分发挥政府有序引导和规范发展的作用，明确企业主体责任和义务，牢固树立企业的责任意识和自律意识。同时，也应发挥社会监督作用，形成安全可控的数据治理体系，保障国家数据安全。
数据基础制度体系是数字时代一个国家重要的治理制度设计，是激励和约束数据要素市场主体行为、保障数据要素高效安全参与分配、促进数据要素作用发挥的制度集合。在全国统一大市场的背景下，依托我国数据规模和数据应用优势，建立符合数字时代先进生产力发展规律的数据基础制度体系，有助于提高我国在数字化发展中的统筹协调能力、社会整合能力、风险应对能力、总体安全保障能力，从而充分发挥数据要素作用，促进数据生产力发展，保障人民群众的数据权益，更好服务于经济社会高质量发展。

作者系中央党校（国家行政学院）信息技术部主任、电子政务研究中心主任