数字政府指导意见解读｜陈志刚：构建社会管理数字化治理新模式

社会管理是政府职能之一，探索和创新数字技术广泛应用于社会管理，构建数字化治理模式，是《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《意见》）中提出的“构建协同高效的政府数字化履职能力体系”的重要内容之一。
在社会管理方面，《意见》对社会管理履职数字化提出应通过“数字化治理模式创新”来提升社会管理能力。因此理解数字化治理模式的创新路径是开展社会管理数字化建设关键。
一、理解社会数字化治理模式创新的内涵
《意见》提出：推动社会治理模式从单向管理转向双向互动、从线下转向线上线下融合，着力提升矛盾纠纷化解、社会治安防控、公共安全保障、基层社会治理等领域数字化治理能力。
理解数字化治理模式创新，着力点在于双向互动和线上线下融合。当前我国社会治理正在“从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管转向更加注重社会协同治理”，其中离不开信息化、数字化的支撑。《十四五国家信息化规划》提出“构筑共建共治共享的数字社会治理体系”，其实都是异曲同工，希望在数字技术的赋能下，实现社会治理的多元化，调动社会多元主体的积极性，同时通过线上线下融合一方面降低政府社会治理的成本，另一方面提高公众社会治理的便利度和社会管理的效率。
在《意见》中强调社会治理的双向互动，该作何理解？
张华和黄园园在《数字技术赋能基层社会治理双向互动的逻辑、实践及限度》一文中认为“双向互动包含了政府回应与公民参与，回应和参与是善治的两个基本要素，是政府与公民关系的最佳状态”。
从政府角度看，“数字技术赋能基层社会治理的双向互动蕴含着“价值—回应”的逻辑关系”。
从公众角度看，“数字技术赋能基层社会治理双向互动的另一重逻辑是公民层面的“需求—参与””进而实现基层社会治理的“主体共建、协商共治和服务共享以达到整体性协同，引导公民参与基层社会治理和健全公共服务机制”。
虽然张黄两位作者是从基层视角出发解构数字技术赋能政民双向互动的逻辑，其实放大整个社会治理的视角也是同样适用。

二、理解社会数字化治理建设的核心内容
（一）建设数字化社会矛盾化解能力。
《意见》提出：坚持和发展新时代“枫桥经验”，提升网上行政复议、网上信访、网上调解、智慧法律援助等水平，促进矛盾纠纷源头预防和排查化解。
 建设数字化社会矛盾化解能力，源头在于“枫桥经验”，这是建设的方向。枫桥经验，是指 20 世纪 60 年代初，浙江省诸暨市（现诸暨市）枫桥镇干部群众创造的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“经验”；
 进入新时代，“枫桥经验”主要内容是在开展社会治理中实行“五个坚持”，即坚持党建引领，坚持人民主体，坚持“三治融合”，坚持“四防并举”，坚持共建共享。（百度百科）。
 《意见》着重提出要从“网上行政复议、网上信访、网上调解、智慧法律援助”四个方面建设政府数字化履职能力，与《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出的加强“行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力”五方面基层政权治理能力建设一脉相承。其中“整合数据资源。实施“互联网+基层治理”行动”是基础和关键。
（二）建设智能化社会治安防控体系。
 《意见》提出：推进社会治安防控体系智能化。加强“雪亮工程”和公安大数据平台建设，深化数字化手段在国家安全、社会稳定、打击犯罪、治安联动等方面的应用，提高预测预警预防各类风险的能力。
 《意见》在这里面提出的是“体系”，不同于矛盾化解的“能力”。建设智能化的社会治安防控体系，主要提出两个核心内容，一是雪亮工程，二是公安大数据平台建设。这两个内容并非新的建设内容，只不过《意见》提出了新的要求，要聚焦国家安全、社会稳定、打击犯罪、治安联动四大领域，提升预测、预警、预防的能力。

意见的体系需要与《国家十四五信息化规划》的“智慧公安建设提升工程”的呼应性。
 《意见》着力是从数据赋能的角度提出了意见。为了进一步理解社会治安防控体系，我们来看一下在《国家十四五信息化规划》中提出的五个体系，分别是：集约化基础支撑体系、一体化指挥通信体系、精准化犯罪打击体系、立体化治安防控体系、全便捷化惠民服务体系。这五大体系与《意见》的内容目标是一致的：提升社会治安防控的整体性、协同性、精准性。
 （三）建设智慧应急
 《意见》提出：推进智慧应急建设。优化完善应急指挥通信网络，全面提升应急监督管理、指挥救援、物资保障、社会动员的数字化、智能化水平。
 1.空天地海一体化的应急指挥通信网络建设。
 智慧应急建设中，基础工程是“应急指挥通信网络”的优化和完善，在《“十四五”国家应急体系规划》中更详细的要求是“加强空、天、地、海一体化应急通信网络建设，提高极端条件下应急通信保障能力”，强调的空天地海一体化。其中具体包括：
 （1）构建基于天通、北斗、卫星互联网等技术的卫星通信管理系统；
 （2）基于公众通信网增强应急短波网覆盖和组网能力，提升整体可靠性；
 （3）采用 5G 和短波广域分集等技术，完善应急管理指挥宽带无线专用通信网。
 （4）推动应急管理专用网、电子政务外网和外部互联网融合试点。
 （5）建设高通量卫星应急管理专用系统，扩容扩建卫星应急管理专用综合服务系统。
 （6）开展北斗系统应急管理能力示范创建。
 2.提升四大应急履职数字化、智能化能力。
 《意见》重点提出了应急履职四大领域数字化履职能力建设，分别是：应急监督管理、指挥救援、物资保障、社会动员。在《“十四五”国家应急体系规划》中，具体要求是：系统推进“智慧应急”建设，建立符合大数据发展规律的应急数据治理体系，完善监督管理、监测预警、指挥救援、灾情管理、统计分析、信息发布、灾后评估和社会动员等功能。在《国家十四五信息化规划》中，提出“以信息化支撑构建统一的国家储备体系，强化粮食和战略应急物资数据资源整合和共享，提升国家储备应对突发事件的能力”，
 所以在《意见》中有关“物资保障”的提法应该来源于此。至于灾情管理、统计分析、信息发布、灾后评估大多属于部门内部履职，并未重点强调，但是也不代表不重要，在实际建设中，依然需要建设。
 （四）提高基层社会治理精准化水平
《意见》提出：提高基层社会治理精准化水平。实施“互联网+基层治理”行动，构建新型基层管理服务平台，推进智慧社区建设，提升基层智慧治理能力。
《意见》关注的治理水平的提升，而不是治理能力的提升，更不是治理体系的建设。所提出的内容也是回归数字赋能政府社会管理履职能力自身。
1.实施“互联网+基层治理”行动。
《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》在“加强基层智慧治理能力建设”中提出要：整合数据资源。实施“互联网+基层治理”行动，完善乡镇（街道）、村（社区）地理信息等基础数据，共建全国基层治理数据库，推动基层治理数据资源共享，根据需要向基层开放使用。完善乡镇（街道）与部门政务信息系统数据资源共享交换机制。推进村（社区）数据资源建设，实行村（社区）数据综合采集，实现一次采集、多方利用。
有关基层治理，我们需要了解两个事情。
一是全国基层政权建设和社区治理信息系统。该系统 2021 年 3 月 1 日正式上线，民政部公开信息显示截至 2021 年 8 月 5 日，已在全国 31 个省（区、市）和新疆生产建设兵团推广应用，覆盖全国村民委员会 49 万个，居民委员会 11 万个，共计 60 万个；汇聚城乡社区工作者 187 万人，农村社区工作者 565 万人，共计 752 万人信息。该系统是“按照“数据上浮、共享汇聚、服务下沉、按需高效”的建设路径，通过信息系统整合与数据共享，构建了基层治理大数据，用数字赋能为社区治理、社区服务等基层治理提供创新手段。”
二是全国基层治理数据库建设。《“十四五”民政信息化发展规划》把“信息化助力基层社会治理精细化”作为提升民政政务服务水平的重要内容，提出：深化全国基层政权建设和社区治理信息系统应用，共建全国基层治理数据库，推动基层治理数据资源共享，根据服务群众需要向村（社区）开放数据资源，支撑社会组织、社会工作者、志愿者等提供专业化、特色化、个性化服务，扩展数字化支撑下的线下服务功能，扩大服务半径。为此民政部部署实施《全国基层社会治理统计调查制度》推动数据库建设。
2.构建新型基层管理服务平台
基层管理服务平台党的十九届五中全会《建议》提出，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台，是“新型”的内在含义和要求。
其中“网格化管理”是基础，所谓网格化管理，厦门大学冯霞教授认为：网格化管理，是按照属地负责、布局合理、管理便捷等原则，在一定的管理权责空间内，针对人、事、物等要素分布情况及其管理服务的需求特点，打破部门职能壁垒，实行“纵向到底、横向到边”的管理条块划分和治理功能配置。重点是打破条块分割和部门壁垒。
北京的接诉即办既是一种实践。
3.智慧社区建设。
我们要关注两个文件的提法:
一是《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中提出：加快全国一体化政务服务平台建设，推动各地政务服务平台向乡镇（街道）延伸，建设开发智慧社区信息系统和简便应用软件，提高基层治理数字化智能化水平，提升政策宣传、民情沟通、便民服务效能，让数据多跑路、群众少跑腿。
二是《“十四五”民政信息化发展规划》提出：依托一体化政务服务平台等已有资源，集约建设智慧社区综合信息平台，依法向社区下放政务服务事项，拓展社区养老、家政、卫生、医疗等网上服务项目应用。
我们要关注的是共性的要求：要求依托一体化政务服务平台实现政务事项下放、要开发智慧社区信息系统和简便应用软件。要让数据多跑路群众少跑腿。这三点是开展智慧社区建设需要政府关注的建设内容。
三、结束语
以上是对国家数字政府建设指导意见有关社会管理能力提升的解读。
进一步，《意见》在社会管理履职能力上，并没有使用社会治理能力，还是从政府职能自身出发，强调的是社会治理的数字化治理模式，强调的是政府社会管理履职能力的数字化，为各地开展社会管理数字化建设提供了顶层框架。
各地还需要在此基础上，结合自身实践和需求，开展具体建设，但是逻辑和目标是不变的，都是为了为了推动社会治理模式从单向管理转向双向互动、从线下转向线上线下融合，提高社会管理的整体性、协同性、精准性和科学性，构建现代化的社会治理能力和体系。