8月9日，美国总统拜登签署《芯片与科学法案》（以下简称《芯片法案》）。经历三年的筹划酝酿，这份长达1054页法案的正式落地引起了国际社会的广泛关注。法案计划为美国半导体行业提供527亿美元的补助资金，旨在刺激本土芯片研究、开发、制造等。美国媒体将法案视为二战以来美国出台的最重要的工业政策，并将其描述为“美国在21世纪竞争的最佳利器”。然而这一充斥着“保护主义”的法案颇具争议，遭到了国际社会的强烈反对。欧盟委员会表示，《芯片法案》中的一些条款明显歧视外国企业，违反了世贸组织的国民待遇原则、公平竞争及非歧视性原则，敦促美国删除歧视性条款。有学者认为，该法案是典型的差异化产业扶持政策，将扰乱全球芯片供应链。那么，《芯片法案》出台的背景是什么？美国本土芯片产业现状如何？法案实施过程中将会面临哪些阻碍？其对全球芯片生产格局会产生什么样的影响？为探讨以上问题，本报记者梳理了学界观点并采访了相关学者。

 

罗伯特·古洛特

“芯片恐慌”促成法案出台

芯片在促进通信、计算、医疗、运输、清洁能源和其他技术应用的进步方面发挥着不可替代的作用，因而被称为“现代化的命脉”。然而，美国商务部的一份报告表明，世界上只有12%的微芯片是在美国生产的。美国的英特尔和英伟达等公司虽拥有芯片技术优势，但亚洲国家如中国、韩国以及欧洲一些国家在原材料开采、晶圆制造以及半成品制造方面占据领先地位。美国亚太安全合作委员会成员苏拉布·古普塔（Sourabh Gupta）在谈及美国芯片未来时说：“假若没有芯片，许多设备的生命就会陷入停滞。一辆汽车里面有数百个芯片——这里不是指最先进的汽车，而是一辆普普通通的车。芯片被越来越多地集成到电视机、恒温器、打印机中……芯片存在于生活的方方面面，为人类下一代技术创新提供了基础。可惜，全球芯片的大多数都不是在美国制造的。”

据美国有线电视新闻网（CNN）报道，当前美国本土的芯片供应不足严重限制了美国国内新车的生产，汽车价格居高不下。美国汽车制造商面临芯片危机，从去年开始美国汽车公司大量裁员，而疫情导致的供应链中断进一步推高了美国家庭和个人的生活成本。“芯片断供恐慌”迫使美国政客们商讨法案计划，并将其作为复兴美国高科技制造业的关键一步。

据美国政治新闻网站POLITICO报道，芯片制造技术和处理能力的快速提升始终遵循着“摩尔定律”，既造就了20世纪90年代以来信息技术的大繁荣与大发展，也让微芯片成为今天从智能手机到弹道导弹的主要零部件，同时也成为数字经济的基石。

在美国哈佛商学院国际工商管理教授大卫·约菲（David Yoffie）看来，当前美国严重依赖外国芯片生产。芯片短缺的事实使得一直以来崇尚武力的美国可能在未来几年陷入国家安全困境。为避免未来潜在的“芯片危机”，美国政治家认为应将美国国内的芯片制造及相关产业发展提上日程。

中国人民大学国际关系学院教授、经济外交研究中心主任李巍在接受记者采访时表示，半导体行业已成为当今大国战略竞争的必争之地，不仅涉及科技与经济领域，更涉及政治领域。美国企业长期把芯片生产端外包到亚洲，而在本土只搞设计，这种行为虽可达到市场效率最优的目的，但最终会使美国自身的芯片产业生态的完整性受损。美国此次出台《芯片法案》，旨在促使芯片制造业“回流”美国。对《芯片法案》较高的支持率展现出了美国两党在该问题上有一定的共识，表明美国已深感国内芯片产业“空心化”带来的压力及行动的迫切性。

 

李巍

移民政策加剧劳动力短缺

有分析人士认为，美国芯片产业的关键问题不是缺乏资金，而是人才匮乏。美国现有的劳动力市场结构与芯片产业的需求严重脱节。美国商务部预计，到2025年该行业需要增加9万名工人。

据统计，美国芯片产业的高技能从业者中有大约40%是外籍。“POLITICO”刊文称，从事芯片行业需拥有材料科学、计算机科学、电气工程、物理和化学等领域的硕博士学位，而在美获得这些学位的大多是外籍学生。但当前美国的移民体系正在以创纪录的数量拒绝留学生和外籍技术人员。目前，有140多万技术移民在等待绿卡。英特尔公司员工政策主管戴维·沙胡廉认为，越来越长的绿卡等待时间使得美国吸引和留住外籍员工变得更加困难，这对科技行业来说将是一大挑战。

李巍表示，与芯片设计端相比，芯片制造业带有很强的劳动力密集属性，需要大量的高科技人才。在过去，从东亚移民至美国的工程师弥补了美国芯片制造行业的人才缺口，而如今，美国愈加“不友好”的移民政策加剧了芯片制造业回流美国的难度。

出于对移民制度的深切担忧，7月下旬，九家美国芯片公司向国会提交一封公开信，警告称高技能员工的短缺“从未如此严重”，敦促国会议员“紧急实施绿卡改革”。“POLITICO”写道，不少美国的立法者、行业游说者和国家安全专家都在担心，若没有足够的高技能工人作为支撑，《芯片法案》的一切努力都会落空。他们谴责国会未能抓住多个机会来解决这一关键性问题。

“马拉松中的一小步”

短期来看，美国政府承诺的巨额补贴可能会帮助美国芯片制造商在本土重新立足，但长远而言，该法案的实施将面临重重阻碍。由于其未解决过去几十年美国芯片制造业外流的根源问题，因此难以提振美国芯片产业。

高昂的生产成本是迫使美国芯片制造业外流的一大因素。华盛顿半导体产业协会相关负责人表示，最近10年来，在美国新建实验室的总费用比东亚国家高出30%—50%。有分析文章指出，《芯片法案》中的一些措施也许将对美国本土芯片生产商有所帮助，但其程度仍不确定，许多人甚至怀疑该法案是否会产生任何好处。对美国而言，即使是取得进展，这也只是一场马拉松中的一小步。同时，该法案的实际规模没有外界想象的那么大，如何分配527亿美元的资金将会是一大难题，因为某些芯片制造厂一家所需的补助资金就超过100亿美元，例如英特尔公司期望获得120亿美元的补助。

李巍对此表示认同。他提到，527亿美元的资金总量远远不足，能否对国际芯片巨头形成足够的“利诱”还存在不确定性，后期围绕资金分配必然会形成利益斗争的局面。芯片产业生态的构建也需要一以贯之的投入与付出，而在两党无法顺利合作、对抗激烈的背景之下，《芯片法案》的可预期性和可持续性不足，不排除几年后因资源耗尽而“烂尾”的可能。另外，芯片产业相关的一系列配套措施如修路、建网、仓储等，都需要长期服务的精神与能力，而对“工匠文化”缺失的美国而言，是否能够以“愚公移山”的毅力去克服本土的种种不利条件仍然存疑。

美国芝加哥大学政治科学系副教授罗伯特·古洛特（Robert Gulotty）也表达了相似观点。他提出，与中国相比，美国向来缺乏国家层面的长期性产业规划政策。即使《芯片法案》得到美国政府大力扶持，但其激励措施也只能在建厂前期起到短暂性作用，从中长期而言，这些激励往往难以产生持久性效应，无法真正改变企业的长远战略。“对企业而言，芯片在哪里制造并不重要，重要的是谁制造它们并能否获得利润。而仅仅靠补贴资助，该法案无法影响芯片制造商的最终决策。”古洛特说。

美国试图强行重组全球芯片生产格局

根据《芯片法案》规定，接受补贴的芯片制造商将被禁止在中国及其他“令人担忧”的国家扩大或新建先进半导体制造产能，限期为十年。对于这一禁令，学者普遍认为，美国政府正在迫使芯片制造商做出“非此即彼”的选择，此举严重违背市场规律和国际贸易规则。由于半导体行业是高度依赖全球协作的行业，美国的行为无异于强行重组全球芯片生产格局。

7月，美国向荷兰政府施压，要求该国的半导体制造商阿斯麦公司（ASML）禁止向中国出口生产芯片的光刻机。2021年底，英特尔制造商希望扩大在中国的芯片产量，但该计划遭到了白宫的拒绝，英特尔最终将其在中国大连的晶圆厂出售给了韩国芯片生产商SK海力士。亚洲科技资讯（Tech Wire Asia）评论，《芯片法案》以提升美国竞争力和保护国家安全为“幌子”，其实质是要遏制中国及其他国家在高科技领域的崛起。

“这一禁令将可能导致全球分工混乱及世界芯片产业的分裂。在我看来，美国的目标不是在本土制造全部或大部分芯片，而是试图削弱别国在芯片领域的地位。为了实现这一目标，美国最终可能会伤害新兴市场的企业，但愿这一行为不会引起行业的恶性循环。”古洛特对记者补充道。

彭博社称，《芯片法案》中的限制措施将对一些领先的芯片制造商造成打击，使之无法大幅升级或扩大现有设施，并失去一些公平的市场增长机会。波士顿咨询集团近日的一份报告也提出，如果美国政府在半导体领域实行“技术硬脱钩”，美国企业将失去18%的全球市场份额和37%的收入，导致1.5万—4万个国内高技能就业岗位流失。

正如一些市场观察人士所言，《芯片法案》可能不会像一些人所期待的那样，成为美国重返全球半导体行业主导地位的跳板。相反，在全球各国相互依存性日益增强的今天，无论是美国的芯片企业，还是其他国家和地区的芯片企业，都将不可避免地受之牵连。在当前疫情依旧肆虐、世界经济复苏乏力、全球治理赤字加剧的时代背景下，任何违背全球化规律的产业政策终将难以深入人心。