当前社会正在经历更为深刻、剧烈的变革，在经 济全球化浪潮下，数字化转型正在席卷各行各业。中国政府也在积极探索从“电子政务”向“数字化政务”的转型模式。政府的数字化转型是“牵一发而动全身”的治理改革，在国家行政体制中充当其改革引领和示范作用。从党的十八大开始，如何利用数字技术来加快推动地方政府的治理模式转变成为了亟待解决的重要问题。本文通过梳理地方政府在数字化转型过程中存在一些问题，结合政府数字化转型的特征，提出在当下政府数字化转型的改进路径，进一步优化政府数字化转型的相关举措。

一 、地方政府数字化转型的三个层面

当前，国内越来越多的地方政府采用数字技术来实现政务系统的革新，而在聚焦政府数字化转型的讨论主要是从三个方面展开：即政务系统的协同化、政务方式的创新化以及政务创新的生态化。这三个层面也诠释了地方政府在数字化转型过程中如何具备可持续性的服务竞争力的战略蓝图。

01政务系统的协同化

地方政务系统内部大都有着复杂且冗长的操作流程及响应机制，而政务系统的数字化转型中一个较为重要的特征便是政务协同化。协同化可以依靠“大数据”、“人工智能”等数字技术对地方政务系统实施主动的干预与管理，从而能够以数据来驱动系统自身的运作。在数字时代，基于移动互联网、大数据和政府资源的高度融合，地方政务系统的协同运作效率大大提高，且运行成本也显著降低，所以，成立数字资源管理局也就成为了地方政府在组织架构层面必要的改革策略，通过政府部门内部的数字技术手段将外部人才资源、技术资源、体制合作伙伴和专家智库资源等统一纳入到政务系统中，进行资源的统一汇总和整合，打破了原有系统内各资源板块独树一帜的局面，统筹管理政府政务生态系统。同时，基于政务系统的结构量化运营，将原有的资源养料快速供给到系统内部的数据中台，为政务系统生态协同化运转的转型提供了较好的生态土壤。

02政务方式的创新化

政务方式的创新本质上是为了降本增效，是地方政府为了实现“政务模式+数字技术”双轮驱动的核心引擎。在电子政务时期，地方政府部门与其提供的政务服务若能达到一定程度的协同性已较为不易，在治理方式上，仅有极少的部门机构能够在某一类政务办公时做到“政务模式创新+技术形式创新”的协同化。如果社会层面群众最为关注的“简化公共服务流程”和政府层面中较为关注的“政务模式革新”实现强劲的耦合反应，在政务系统层面搭建数字资源协同领导机制，通过主动的去引导系统模块的双轮驱动，便能够较好的达成政务模式创新、协同的局面，从而以此种形式来实现地方政务系统的数字变革。

03政务创新的生态化

从香农的“系统论”说起，系统化本质上意味着生态化，此论据放入到地方政务系统也同样适用。而政务系统创新的生态化则要求地方政府需要摒弃掉过于陈旧的、不适用于当下政务系统的机制流程，需要打破过去部门集权式的“各自为政”的政务体系，搭建一个具备协同、开放、共治的创新生态系统。通过设立地方技术监察委员会，将政府内部负责技术资源的同政务有机整合起来，统筹建立出更为开放、智能、灵活的政务生态系统。例如某省份设立了大数据资源管理局，将地方治理、大数据、数字技术与地方城市发展规划进行有机融合，通过数字技术与政务公共服务的深度融合，实现了从政府内部到社会外部共享数字资源的统筹发展，助推“简化政务”、“最多跑一次”等治理手段的优化与革新，同时作为数字化转型的表率，有效推进了城市整体数字化发展的进程。

二 、政府数字化转型存在的问题

01“数字鸿沟”的二次演变

数字鸿沟指代的是，伴随着全球化进程，不同的国家、地区、企业、个体之间，基于对数字媒介及技术的拥有程度、应用程度及创新程度而造成的信息落差及贫富差距进一步两极分化的趋势。当前随着移动互联技术的发展及智能手机的普及，大众群体对数字设备的应用程度有了大幅提升，大多能够依靠手机来快速获取工作生活中所需要的信息和服务。与此同时也产生了新的数字鸿沟。例如，地方政府在推行“大数据治理”“数字政务“等简政治理策略时，可能无意间将那些不具备使用数字设备的人排除在外，尤其是老年群体，亦或在国内经济较为落后的地区，数字设备还未能完全普及，且对应人群缺乏相应的数字技能，从而产生了新的数字鸿沟。例如随着疫情的发展，地方政府都纷纷推出了”健康码“系统，许多场所都需要出示健康码才能够进入，但部分老年人或幼儿群体便存在这样的“鸿沟问题”，容易产生矛盾。此种“数字鸿沟“从“单一性”转变为“多元化”，从“独立简易”变成了“复杂困难”，放在政府政务数字化过程中，在内容资源获取、技术模块升级、资源共享和调取及网络利用率等方面，都开始表现出一定的社会问题和矛盾。

02数字资源的安全隐患

数字资源在当下已经成为了和石油、能源一样重要的资源，且在法律层面具有相应的条款对其进行保护和约束。通过法律层面来保护个体、企业的数据资源免受违规泄露或被用作其他用途。尽管政府发布数字化转型的相关文件及草案中或多或少都涉及到数字资源保护的相关内容，然而在现实层面想要落地却又困难重重。数据资源的安全性保护法案要想能够成功落地，需要系统内的参与者都能够认同，继而从法律法规上来约束行政人员的系统操作流程，尤其涉及到数据采集及分析过程。比如某子系统采集数据和备份数据的人过多，但数据的经办人操作过程缺乏审查和监督程序，从而造成潜在的数据泄露风险和隐患。

03政府部门间的利益屏障尚未彻底消除

在政务系统数字化之前，基于电子政务的治理模式过于依靠技术手段对政务平台的支持，比如说尽管通过技术手段来搭建和使用平台，但在部门组织架构上却没有实质性的改变。基于利益驱使，部门之间的壁垒未能通过技术而得到有效的减弱，系统开放性无法进入到部门与部门之间。伴随地方政府的数字化转型，此问题也顺其自然的进入到了革新后的数字政务系统，成为了组织架构的联动层面亟需解决的重要问题。部门壁垒不但对系统数据平台的正常运行产生了负面作用，造成了“信息茧房“效应，而且也对数字化治理的共域化开展造成了消极影响，提高了政府部门机构在转型过程中的难度。所以，在某种程度上而言，若要解决政府部门组织转型中的问题，首要解决的是部门组织间的利益屏障问题。

04转型准备过程中的问题和不足

数字化转型主要依赖于数字技术的革新和驱动，在面对动态的、开放性的协同管理机制，传统的部门架构已经难以匹配，政府公共部门为转型所作出的准备工作依旧存在诸多问题。在公共服务方面，需要树立以人民群众为中心的思想，收集共性需求，应用和服务于社会、人民群众和市场。在综合治理的方式方法上，需要通过引导性的监管制度、法律法规和政策模型等来推进转型的进程，且需要从法律法规层面进行主导性的转变。在法律法规层面，通过制定具有一定强制性和约束力的规章制度和法律约束，来界定政府数字化转型过程中的合规性。

再者，尽管数字化转型是由数字技术驱动的，但政府部门在转型过程中不能完全依靠相关技术人员，而是应该选取当前社会中具备先进数字技术、完备的软硬件系统设施的市场主体共同参与进来，将社会中的高科技行业、企业作为政府数字化平台的技术支撑，某种程度上来说，此种措施既能够增强数字政务系统的完备性，又能够增强社会大众参与政府政务的透明度。

05转型进程中的人力资源调度问题

政府机构不同于企业，其人事安排向来较为慎重。而在数字化转型的过程中，行政人力资源的调度问题也是决定转型是否成功的直接因素。政府政府服务的最基本单元为基层行政人员，在数字化改革的推进过程中，行政人员的工作如何进行二次配置和重新协调，是分类部署还是统一调配，是跟随部门一起迁移还是整体变动，当下尚未有结论。此外，在相关部门的整合过程中，人员的数字化素养、与岗位的匹配度能否适应数字化转型的进程也有待商榷。

三 、地方政府数字化转型的建议

前面讲到政府部门在数字化转型过程中面临着各种各样的压力和问题，部分原因来自于社会本身的实际情况所导致，如数字鸿沟问题，其次政府需要通过数字化转型来革新和提升其治理能力。从精简基层群体的办事流程到提高内部系统的政务服务及行政效率，通过下放审批权力，来倒逼组织部门的自我革新。在此过程中，社会层面、市场层面和大众层面能够通过监督、舆论、评价等多种方式，加入到政府的数字化转型过程中，从而避免陷入到“简化-增设-再简化-再增设“的循环怪圈，基于部门组织架构的高效整合，完善地方治理手段，进而推动政府部门及其职能的根本性转变。随着政府部门数字化转型的不断推进，对政府部门的变革也有了更深层的需求，同时数字化转型的各项举措也在不断深入到各个子系统中，以一种数字化、交互式、实时性的互动流程，给政府与企业、企业与社会群众、政府与社会群众之间提供了更便捷、高效、精简的信息交互平台，从原先政府为主的”主体视角“转化为以人民群众为主的”客体视角“。在通过数字技术及政务资源融合的基础上，如何让政府组织部门朝着更高效、更开放的方向发展，进而能够实现地方政府治理能力在数字技术加持下产生质的飞跃，是政府数字化转型的最终目的。因此，针对政府数字化转型过程中的问题提出以下建议：

01技术提升数据资源的安全性

数据资源的特性就决定了其本身的安全性存在着隐匿的风险。政府部门在保障数据安全性的同时，除了基于法律法规在程序上进行一定的约束和监督外，还需要打造一种开放式的数据监管模式，即政府相关机构能够对数据资源开展实时、无序的审查工作。此种开放式的监管形式，能够在一定程度上保障数据集的安全性。同时设立跨组织间的数据交换安全部门，使得数据能够更流程、更安全的跨组织间进行流转和利用。

02化解“新数字鸿沟”的弊端

当下人们的日常生活、学习及工作都离不开移动互联技术的支撑，移动通信网络的普及使得信息技术的“鸿沟”问题在当下并不突出。但在对网络技术的理解及应用程度上，社会大众群体依旧存在着新的数字鸿沟。比如人人都会用智能手机来操作微信，但依旧有很多人不会使用手机的“NFC”功能，甚至有的人手机上根本无此功能。从政府层面来考虑，需要从社会统计学的角度出发，基于不同的社会群体，开展针对性的数字媒介教育，同时引导社会群体利用数字网络技术来开展相关工作及操作数字政务平台，以此来逐渐缩小不同群体之间的信息鸿沟，通过此种形式来消除数字媒介技术利用层面的鸿沟，尽最大程度上降低“数字鸿沟”带来的弊端。

此外，当下移动通信技术在国内基本上已经完全覆盖，地方政府能够通过网络技术来推进政务治理的工作进度，进而加快推动数字化转型的进程。而有效解决社会群体之间的“数字鸿沟“问题，对于政府数字化转型的落地实施具有更为重要的意义。因此，数字化转型的切入点在于地方政府如何帮助工作人员及社会大众增强数字经济发展的融合度及延展性，同时培养和提升群体的数字媒介素质，学习数字技术及技能，提高政府数字化治理的行政效率，缩减群体之间的鸿沟问题。在政府提供服务的初级阶段，需求端由社会群体自己来决定，政府机构基于这些需求来进行顶层设计，并采取相关行动，实现公共政策服务的自我驱动效应。同时，在社会群体中做好宣传引导、倡议学习、支援援助等相关工作，加强支持部分缺乏数字媒介素养的社会群体。例如2021年，在由上海市人大常委会表决通过的《上海市养老服务条例》中，市民政局表示，将积极开展“长者智能技术运用能力提升行动”，聚焦涉及老年人生活、办事的高频事项，通过开展智能手机应用培训和帮办服务，帮助老年人提升运用智能技术的水平，让更多老年人成功跨越“数字鸿沟”，加深市政府的数字化治理水平。

03提升和完善数据共享的建设性对策

基于部门之间的利益壁垒，在数字化转型过程中，各部门之间的政务数据链接程度不够充分，若要打破部门之间的屏障，就需要不断加强各部门之间的开放共享水平，强化政府各部门之间数据共享模型的搭建，基于各部门的数据库共享模型，从横向、纵向以及各层级之间实现数据的共享，将数据价值最大程度利用。

①先前的电子政务阶段，政务系统的资源模块已从独立的信息资源演变为多元化的数据资源，此阶段下，受制于技术限制，政府的治理流程中，信息的收集、生产、开放、交换、共享完全集中在信息处理界阶段，仅能够发挥出信息资源的浅层次价值，无法挖掘信息的深层次价值。在当下政府的数字化转型中，治理手段在数据应用领域已经有了质的变化，基于数字技术的特性，从过去的结构化、文档式、非结构化等信息形式转变为了数据可挖掘及数据库应用的“数据存储包”形式，同时，基于大数据技术、人工智能技术、移动互联技术、5G技术等科学技术的加持，其数据应用的广度和深度已经较原来扩大了数倍之余。

②在数据资源的整合及利用层面，通过构建数据资源的共享蓝图，能够实现数据从过去单个部门独立运作，转变到跨部门的同步运行，且还能够延伸至国有企业、事业单位、社会市场主体的共同参与，政府部门的信息资源能够和有关单位组织共同形成数据库和数据集，共同发挥数据的最大价值。

04转型后的人员去向安排

转型后政府部门中的人员调度和安排可根据年龄作为基准来进行划分：较为年轻的工作人员可采用“培训+企业技术入驻“相结合的形式，把一部分人员以培训的形式让其能够在较短时间内开展技术型的流程工作，剩余人员可与入驻在政府部门的相关技术专家共同组成技术行政团队，这部分人群充当”承上启下“的角色，既能够在外派技术人员和政府工作人员之间进行牵线搭桥，又能够实施监测系统的变化，不断完善之。两类人员各司其职，既能够有效匹配岗位的链接度，又能够不断释放潜在的数字化价值。此外，较为年长的工作人员限于年龄和知识技能学习力的下降，不便于更改其工作类别和性质。（北大纵横王璞）

作者系北大纵横合伙人