【摘 要】经过数年发展，我国数字政府建设成绩斐然，主要体现在高度重视顶层设计、以数字化重塑政府治理流程、持续打造良性互动的政企合作模式上。然而，我国数字政府建设也存在一些短板，即数据资源共享面临挑战、品牌运营能力亟须提升、数字平台使用体验欠佳、数字人才缺口不断扩大、数字政府建设差异显著、制度更新滞后问题突出。为此，新时代数字政府建设的改革应大力推动数据开放共享、打造以用户为中心的数字政务品牌形象、着力提升数字政务平台用户体验、加强数字人才队伍建设、推动数字能力均衡化发展、建立高效的法律法规立改废体系。

一、我国数字政府建设的经验

（一）高度重视顶层设计

数字政府建设是一项复杂的系统工程，需要统筹协调多个子系统，共同组成一个能够流畅运转的整体，任何部分的缺失都可能会对整体运转造成不良影响，这凸显了顶层设计在数字政府建设中的重要性。“十三五”以来，党和政府高度重视数字政府建设，并对此做出了顶层规划。党的十九届四中全会和五中全会两次强调要“推进数字政府建设”，相继发布了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》《国务院关于在线政务服务的若干规定》等一系列文件，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》以整章篇幅明确提出要提高数字政府建设水平，对建设的目标、途径和任务做出了全面部署。

地方政府也以极大的热情投入数字政府建设中，高度重视数字政府顶层规划设计，系统谋划、总体部署数字政府建设相关事项，相继出台了数字政府建设规划、行动方案。例如，广东提出以建设数字政府为核心，围绕系统化的建设思想，构建新型数字政务建设体制机制，陆续出台了《广东“数字政府”改革建设方案》《广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020 年）》及相应的实施方案。2021 年颁布的《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》进一步将数字政府建设提升到了新的高度，提出了优化政务服务、省域数字治理、政府运行数字协同、要素市场化配置、数字基础设施、数字安全、体制机制建设等7项具体任务，为数字政府建设营造良好的政策环境。

（二）以数字化重塑政府治理流程

数字政府建设涉及众多政府部门，强调整体协同、融合互通，体制机制改革成为政府治理流程数字化改造的重要抓手。我国多数省份建立了大数据管理局，以最大限度打破部门数据壁垒，统筹规划数据互联互通，推动政府数字化转型。在组织形式上，主要依靠对原有的相关职能机构进行重新组合，或在原有部门的基础上赋予新的权限。在具体工作上，主要组织、指导、协调公共数据和政府系统电子政务发展管理工作。在具体推进方式上，大多数省份成立了数字政府建设领导小组，统筹协调建设工作中的诸多事宜。

综观各省、市建设现状，上海和广东政府数字化改造效果较为显著。上海市成立了由市长任组长的“上海市推进‘一网通办’改革和政务公开领导小组”，由市政府办公厅总牵头，各区各相关部门配合，大数据中心负责实施，聚焦重大政策举措的统筹推进，跨区域、跨部门、跨层级组织联动，打造了上传下达、协同高效的体制机制。广东依托省级数字政府专家委员会的宏观指导，确立了全省一盘棋的工作机制，在原省政府信息中心及 44 个省直部门信息中心的基础上组建了政务服务数据管理局，并在市县层面垂直设立直管机构，初步建立了全省政务信息化统筹管理格局。

（三）持续打造良性互动的政企合作模式

数字政府建设已经成为各级政府的重要选择。相关人才和资源储备的不足导致政府通常难以单独承担数字政府建设，需要广泛引入企业力量承担建设任务。一方面，激烈的市场竞争赋予了企业先进的数字技术、优秀的数字化人才，政府可通过合资或购买服务的方式从企业获取急需的数字资源，完善其建设和运营能力。另一方面，企业是政府治理的重要对象之一，来自企业的反馈亦是数字政府建设运营的重要依据，甚至会影响政府的治理理念。

各地大多采用管运分离的模式引入企业力量，即大数据局等政府部门负责顶层设计、统筹规划，对技术力量要求较高的运营维护移交给数字企业，但在具体操作上各地政府仍存在诸多差异。广东利用云计算、大数据等新兴技术，在基础资源建设及应用开发方面与企业全面开展合作，做强政务开放平台，强化管理运营能力、技术支撑能力以及安全及风险防控能力，搭建数字政府生态圈，取得了明显成效。浙江依托阿里巴巴集团，以全面实现“掌上办事、掌上办公”为目标，成立了国资控股的数字浙江技术运营有限公司，有效推动了浙江数字政府建设。

二、我国数字政府建设的短板

（一）数据资源共享面临挑战

清除数据共享障碍是高质量建设数字政府的前提条件。一是我国 80%以上的信息数字资源掌握在各级政府部门手里，在传统“条块分割”管理模式下，单个部门的数字资源无法与其他部门有机衔接，多数资源共享效率极低，大部分政府部门之间乃至部门内部建立的数据库仍未打通，存在数据不互通、标准规范不同、平台软件不兼容等突出问题，导致大量政府服务和公共服务信息处于碎片化状态，对企业和民众造成了不便，甚至催生了部分不合理证明。二是电子证照互通互认度不高，部分省、市电子证照库的对接渠道不明晰，电子证照的使用场景、方法、条件等缺乏明确的实施细则，对电子证照的应用挖掘不足，共享复用范围有限。大部分政府机构、银行、企业对电子营业执照的认可度不高，在办理业务或企业经营中仍需要提供纸质营业执照。

（二）品牌运营能力亟须提升

打造运营良好、形象优秀的特色政务品牌，提高用户认同度和获得感，是数字政府建设的重点任务之一。一是数字政务服务品牌定位不明确，欠缺对于政务服务品牌形象的整体塑造和宣传推广，部分省份政务服务宣传语、口号和推广词空洞乏力，市场主体难以形成数字政务品牌共识。二是数字政务品牌运营内容不完善，缺少具体政务服务内容支撑，政务服务清单尚不明确或未通过多种渠道向社会公开，办事指南不规范、不完整。三是数字政务服务的评价反馈机制亟待完善，部分政务平台未设置评价反馈系统，部分已设置的存在点击无效、无应答等诸多问题，未形成对数字政务服务实施情况和实施效果的制度化评价机制。

（三）数字平台使用体验欠佳

多个省份已全面建成了数字政府服务平台，但从“能网办”到“易网办”还有较大距离。一是网上办事大厅的界面、流程设计相对缺乏用户思维，个性化、人性化设计不足，查询搜索存在“搜不到、搜不全、搜不准、体验差”等问题，在线客服、智能客服功能不完善。二是绝大部分涉企事项仅实现网上受理，企业办事实现全程网办的比率较低，移动端办事尤其是涉企事项的移动端办理仍处于起步阶段，在用户数量、黏性，涉企事项完善、统一程度，多入口接入等方面均存在优化空间。三是基层地区线上政务落地难，部分地区建成的线上平台存在稳定性差、与其他政务系统不兼容的问题，部分工作人员缺乏积极性，不愿意使用线上政务平台，群众在线上提交的申请长时间无人理睬，业务办理仍以传统表格方式为主，浪费了大量行政资源。

（四）数字人才缺口不断扩大

推动数字政府建设对政府工作人员的数字素养提出了更高要求。一是晋升难制约着数字人才流入。数字政府建设急需在技术和管理上都素质过硬的复合型人才，但在人才选拔方面我国仍以“德、能、勤、绩、廉”等综合能力为主，数字化人才晋升通道不清晰，对优秀数字化人才的吸引力不足。二是薪酬激励不足导致政府部门对数字人才的吸引力受限。我国现行公务员薪酬调整机制灵活性不够，对部分高素质技术型人才未形成有效的薪酬增减机制，导致公务员队伍内高端数字人才薪酬待遇整体偏低，打击了数字人才进入政府任职的积极性。三是政府工作人员缺乏数字化相关知识培训。部分政府机构不习惯数字化办公系统，仍依赖于传统的纸质办公方式，一些窗口人员业务不熟练，不想办、不会办问题突出，亟须加大数字化培训力度，提升相关部门尤其是领导干部的数字化素养。

（五）数字政府建设差异显著

各地在资源禀赋、经济实力、交通区位和产业结构等方面的差异，客观上造成了不同地区之间“数字鸿沟”的存在。一是我国数字基建发展水平存在显著的空间差异，东部地区的数字基建显著快于和优于中西部地区，中西部地区中的副省级城市和省会城市优于中西部其他地区，这加剧了发达地区和欠发达地区之间公共服务的不公平感，具有引发社会矛盾的潜在风险。二是我国数字人才主要向北上广深等一、二线城市聚集，或从广大中西部地区向东部发达地区流动，中西部地区大量的县城和三、四线城市处于人才净流出状态，客观上造成了落后地区、偏远地区政府数字技术能力薄弱的状况。这些地区政务服务平台普遍质量不高，甚至因缺乏专业技术人员维护而陷于停滞状态。

（六）制度更新滞后问题突出

我国有关数字政府的制度更新显著落后于技术发展，数字政府建设中的政策缺失、政策打架现象日益增多。一是政府数据开放无法可依。在数字政府建设过程中，上级政府多要求各部门数据要应开尽开、应通尽通，但具体哪些应该开放、哪些应该互相联通，统一的数据标准、技术标准、接口标准是什么等一系列重要内容没有具体的规章制度，导致在数据开放中出现不会放也不敢放的情况。二是电子文档制度面临政策打架的问题。会计档案管理办法规定，记账过程中产生的原始凭证、记账凭证等会计单据必须保留纸质存档，但2019年4月公布的《国务院关于在线政务服务的若干规定》指出，电子档案的法律效力等同于纸质档案，政策之间的互相冲突导致具体业务人员不敢轻易接受电子文档，一定程度上阻碍了数字政府建设。

三、新时代数字政府建设的改革启示

（一）大力推动数据开放共享

数据是现代经济的新“石油”，是推动我国治理能力提升的重要动能，数字政府的发展离不开自由流动的数据。一是要加强数据管理顶层设计，打破部门藩篱，构建部门间数字政府建设联席会议机制，加强中央政府与地方政府的协同联动，推动公共云基础设施与其他数字服务的区域内集成，实现中央数据与地方数据全面对接。二是要统一建设国家级、省级数据开放平台，推动数据归集分类科学化、精细化，打破部门之间的信息壁垒，按照数字政府的统一建设标准，形成制度化、标准化的数据开放模式。三是要进一步聚焦数据安全，围绕隐私保护，持续完善相关法律法规，规范信息收集方式和渠道，加大对事关国家安全的核心数据的保护力度。四是深化电子证照归集与应用，推进电子证照与办事材料清单相连接，大力推广电子证照在重点场所的社会化应用，提升电子印章、电子签名在法人、自然人办理各类政务服务事项中的使用频率。

（二）打造以用户为中心的数字政务品牌形象

以用户为中心是现代企业的重要经营理念，数字政务品牌形象同样需要围绕用户需求优化完善。一是以用户思维为数字政府建设注入“产品观”与“运营观”。围绕用户需求，精准化、系统化展示各类政府政务服务事项，突破政务服务中存在的各种障碍，为市场主体的政务需求提供精准引导。二是着力提升数字政府品牌形象。聚焦符号化的设计，构建可传递、可感知的政务服务品牌符号，积极举办线上线下推广活动，进一步改善用户体验，拓展政务服务覆盖半径，吸引更多市场主体加入。三是构建数字政务服务品牌评价体系。引入第三方监督力量，通过云计算和大数据等新一代信息技术，持续进行全方位跟踪分析，健全评价、反馈、整改、监督全流程闭环工作机制，为打造以用户为中心的数字政务品牌形象提供制度保障。

（三）着力提升数字政务平台用户体验

着力推进数字政务平台从“能办”到“易办”“好办”转变。一是加快提升数字政务平台服务便利性，以用户体验为核心，围绕化繁为简、直观易懂的设计理念，多方面优化平台功能和界面设计。二是提供准确实用的政务搜索服务，解决目前普遍存在的“搜不到、搜不全、搜不准、体验差”等问题，提供实时、自动、便捷、高质量的在线问答服务，提高数字政务平台的交互性和友好性。三是着重优化移动政务服务平台，构建移动端政策发布、政务服务、政企互动一站式服务平台，积极利用微信、支付宝等成熟平台，以用户为导向提供同源管理基础上的多入口导入，进一步提升用户使用政务平台的便利度。四是主动提供个性化服务，在全面整合政府数据资源的基础上，利用大数据、人工智能等先进技术，建立用户行为分析模型，识别并匹配市场主体政务需求，进一步提高政务服务效率，优化用户服务体验。五是针对落后地区建立线上政务督查机制，随机抽查线上政务建设实施情况，对实施较好的地区给予一定的表彰奖励，解决线上政务落地难问题。

（四）加强数字人才队伍建设

素质高、结构优的数字人才队伍是数字政府建设的前提条件。一是要鼓励优秀数字人才进入政府任职，结合各地定位和发展实际，为数字人才设立特殊晋升通道，支持通过特设岗位引进急需的高层次人才，加大薪酬激励力度，以年薪制、协议工资制、项目工资等灵活多样的分配方式吸纳技术和管理能力过硬的复合型人才参与数字政府建设，健全轮值、挂职等人才流动机制。二是要重视数字人才的培育，积极与大学等人才培养机构合作，增设相关专业，持续扩大计算机、人工智能、大数据等数字人才培养规模。注重与国内外高端数字人才的交流对接，把握前沿信息化技术，研判数字化建设的最新形势。三是要加强政府人员的数字化培训，依托专业培训机构开设数字化培训班，组织政府人员常态化进入培训班学习，提升其数字化服务水平。同时，在不同地区之间举行数字化技能水平大赛，组织落后地区人员到先进地区观摩学习，激发相关人员学习数字化知识的动力。

（五）推动数字能力均衡化发展

要大力消除“数字鸿沟”，推动数字政府建设区域均衡发展。一是构建全国“一盘棋”的数字政府发展机制，结合区域发展的不平衡性系统考虑全国数字政府建设问题，完善各级政府协同体系，各级财政投入适当向落后地区倾斜，协调中央财政和省财政加大转移支付力度，着重保障后发地区的资金投入，推动数字基础设施均衡发展。二是建立常态化的帮扶机制，以省级政府为主体，组织副省级城市、省会城市利用人才、资源、经验、技术优势对口帮扶落后地区，帮助落后地区制定数字政府建设的长期规划，鼓励其充分利用自身资源和成本优势实现跨越式发展，多方面加强落后地区数字政府建设能力。三是及时推广总结数字政府建设经验，鼓励落后地区进行数字政府试点改革，试点经验经上级政府甄选后在全国复制推广，探索数字政府建设的最优路径。

（六）建立高效的法律法规立改废体系

条理清晰、权责分明的制度体系是数字政府建设的重要保障。一是在重点领域积极探索，充分发挥我国自由贸易试验区的先行先试作用，在自贸片区内尝试建立数字政府建设的数据标准、技术标准、接口标准，调整政务服务、外资准入、商务贸易和互联网监管等重点领域的法律法规，为下一步出台、清理、修订法律法规积累经验。二是及时清理、修订现行法律法规中与数字政府建设相抵触的相关内容，根据我国2018年发布的《关于做好证明事项清理工作的通知》，排查现行法律法规中与数字化转型、信息互联互通等方面相抵触的关键内容，汇总上报司法部及相关主管部门，能清理的尽快予以清理，确实需要保留的法律法规需要及时启动相关修订程序。三是提高法律法规的改进效率，树立效率优先的政策理念，针对数字政府相关的法律法规合理配置相关资源，加快政策制定进程，推动数字政府建设早日走上法治化、规范化轨道。