“数字印度”：问题与发展方向

2015年，印度总理莫迪提出“数字印度”（Digital India）倡议，将数字化作为印度的发展重点。发展“数字印度”的核心在于电子商务。近年来，印度电子商务行业一直处于上升趋势。到 2030 年，预计每年的商品总价值将达到 3500 亿美元。近期，大西洋理事会南亚中心发布《塑造新“数字印度”电子商务政策》报告，聚焦近年来印度的电子商务发展。作者阿南德·拉古拉曼（Anand Raghuraman）研究南亚互联网、电子商务等领域多年，担任大西洋理事会南亚中心非常驻研究员，他在报告中对印度电子商务面临的问题及未来方向进行了阐述。

一、发展“数字印度”目标下暗藏的政治担忧

印度当前的政治动态使其国内有关制定电子商务政策的辩论空前激烈，电子商务监管成为“数字印度”发展过程中最受关注的领域之一。目前，印度决策者在发展“数字印度”上面临一系列政治担忧。

（一）外国科技公司的巨大影响力将引起多重风险。外资公司一直在印度的电子商务领域占据重要市场份额。尽管莫迪政府表示欢迎外国企业的投资，但仍对外国公司获取印度的数据、存在不正当竞争等问题感到担忧。外国科技公司在印度的发展加强了该国的“数字殖民化”风险，一部分印度学者和官员认为国家应该支持本土平台发展，鼓励企业更大程度地走“自力更生”之路。

（二）电子商务打击小型企业和线下零售商发展。小型贸易商和线下零售商一直呼吁政府对电子商务市场、拼车应用程序、食品科技应用程序等进行更加严格的审查。他们认为大型电子商务平台可以利用大数据来获得竞争优势，以具有竞争力的价格来推广产品，从而损害了市场上其他商家的利益。随着主要利益集团越来越多地抵制外国电子商务企业，莫迪政府在放宽电子商务政策、与外国企业接触等方面面临巨大压力。

（三）印度外资相关法律法规的“漏洞”被外国电子商务市场利用。尽管外国市场运营商辩称他们遵守印度所有的现有法律，但印度高级官员往往对此持不同看法。这导致政策制定者反复调整现有电商规则，迫使市场运营商改变商业行为。过去5年中，印度领导人和官员多次批评外国电子商务市场利用印度现有关于外国直接投资（FDI）规定的“漏洞”，指控外国电商利用复杂的业务结构来规避市场运营商对库存的直接或间接控制。他们还指控这些平台使用“高折扣”来削弱竞争、增加流量。

（四）本土电商平台亟待扩大。Aadhaar ID项目（印度建立的生物识别数据系统）以及统一支付接口（印度流行的移动支付平台，Unified Payments Interface，UPI）的成功，启发了印度在电子商务领域的新探索。2022年印度试办数码商务网络（Open Network for Digital Commerce，ONDC），旨在促进在电商市场的良性竞争。印度相信它正在开创一种独有的电商模式，即允许它们在保障国家主权的框架内进行竞争。莫迪政府热衷于将印度定位为数字治理的领导者，并力图将其新平台推广到国外。

（五）数字议题为强化贸易关系增加不确定性。由于印度没有加入“区域全面经济伙伴关系协议”（RCEP）和“全面进步跨太平洋伙伴关系协议”（CPTPP）等区域贸易协议，目前印度正寻求与美国、英国、澳大利亚等关键战略伙伴签署双边协议。这一新的贸易野心将迫使印度仔细研究数据保护、数据本土化等一系列数字议题。

二、印度开启对电子商务监管的全面改革

面对复杂的政策驱动因素和政治压力，印度提出了几项平行举措以改革电商法规。过去四年的政策主要有以下内容。

（一）修改电商领域外国直接投资规则以保护中小贸易商。2018年12月，印度政府发布《关于修改外国直接投资政策的通知二》（FDI Press Note 2），修订了电商市场的外国直接投资规则，电子商务的商业模式发生了重大变化。规则禁止外资电商市场对库存行使所有权或控制权，禁止上市关联公司的产品，禁止与卖家建立排他性合作关系，禁止间接影响商品和服务价格。建立这些规则的根本目标是加强印度对电商“市场”和“库存”的区分，在数字领域限制外国直接投资，以减少中小贸易商的担忧。

（二）寻求打破外国电商公司的垄断。印度《国家电商政策草案》（Draft National E-Commerce Policy）于2019年2月首次提出，内容主要是广泛规范印度的数字经济，其领域涵盖数据、基础设施、电子商务市场、消费者保护、税收和出口。草案致力于反垄断并保护国内相关产业发展，强调印度的数字主权，并提出了支持数据本地化、源代码披露、算法披露等措施。这也引起了外国公司的强烈不满。自2019年以来草案经历多次迭代，但修订的草案仍未公布审议。

（三）保护市场的合理竞争。2020年1月，印度竞争委员会（Competition Commission of India，CCI）发布了研究探索市场发展趋势、特征和竞争等问题的报告。虽然印度竞争委员会没有指出任何一种商业行为本身是“反竞争”的，但它明确表示平台、或平台与卖家安排的任何潜在反竞争单边行为都将被制裁。在没有正式裁定某些商业行为是违反竞争法的情况下，印度竞争委员仍会保留其采取行动，提高“平台运行透明度”的权利。对于折扣、搜索排名、数据共享、用户评论等相关问题，印度竞争委员会支持采用“市场平台自我监管”和“个案评估”方式来加以解决。

（四）加强对消费者的保护。由于印度《国家电商政策草案》仍在制定中，印度政府于2020年7月发布了《电子商务消费者保护指南》（E-Commerce Consumer-Protection Guidelines），并于2021年8月提议对其进一步进行修订。该《指南》主要聚焦于申诉补偿、欺诈和伪造，修订内容旨在扩大原有覆盖领域，建立更健全的申诉补偿机制，禁止扭曲市场的折扣和限时销售，要求列出在电商平台上的每一件商品的原产国。但印度政府对《指南》的修订提议也遭到了国内外电商公司以及财政部等部分政府部门的反对。

（五）加强对非个人数据的监管。2020年，印度电子和信息技术部组建的专家委员会强调了汇总非个人数据以及合并数据时会产生的隐私风险，指出应打破平台对非个人数据的控制。专家委员会提出了新的数据共享要求，建议制定独立的立法进行管理。

（六）防止数字垄断，增强包容性。数码商务网络（ONDC）作为印度最新的数字计划之一，旨在构建一个对买家和卖家都更加包容的环境。数码商务网络将创建通用的互操作框架和协议，使买家和卖家能够在不同的电商平台上进行交易。数码商务网络的核心是将电子商务的每个阶段分开，允许消费者通过不同的服务提供商订购和交付商品。

三、新政策框架需确定基本原则

过去几年印度的电商政策体现出四个趋势。一是通过限制市场、整合结构来推动电商发展。典型的例子是使用数码商务网络对垄断等行为进行规制。二是继续区分“市场”模型和“库存”模型。三是多个政府部门都对电商系统主张管辖权。由于“电子商务”领域涉及广泛，财政部、消费者事务部等多个政府部门都对其主张管辖。然而各个部门之间缺乏沟通，从而导致政策重叠、冲突频发等问题。四是外国直接投资规则造成双层监管框架。保护消费者的相关法律对国内外企业都适用，形成了以消费者为中心的监管。然而在外国直接投资规则下形成的以卖家为中心的监管却只对外国企业适用。双层监管框架将是印度政策制定者不得不面对的问题。总的来说，为保障印度电商平稳发展，印度未来的电商政策应遵循以下原则。

（一）制定包容性政策。包容性政策能够适应市场的新变化和新挑战。印度政府可以通过多种方式增强其电商政策的包容性，如对不同的电商参与者进行咨询、在决策初期邀请学者和民间团体参与、确保外国和国内企业在政策草案发布前能够提供意见、建立明确的跨部门机制以协调政策执行等。

（二）增强政策确定性和稳定性。印度官员应致力于制定持久的政策框架，让所有国内外企业都能够清楚未来的政策发展。政府要避免在短时间内连续不断地更新电商政策，近年来政府在改进电商政策上的尝试，加深了人们对电商领域持续波动感到不安的情绪，这是重要的教训和警示。

（三）制定中立的标准并营造公平的竞争环境。后疫情时代出现的新商业模式和市场动态，使得印度在电商系统创造一个公平竞争环境的需求更加紧迫。为了实现这一目标，印度必须摆脱“国外”与“国内”平台、“市场”与“库存”的二分法。目前，印度部分大型国内电商平台已开发了混合电子商务模式，以区别“市场”与“库存”或不再符合实际情况。相反，政策制定者可以调整监管模式，直接解决市场规模和市场势力（market power）问题。印度决策者可根据一套中立标准，将所有电子商务平台归类为“重要电子商务平台”或“标准电子商务平台”，通过不同的分类来实现不同监管。这将使印度能够严格监管包括外国平台在内的大型平台，而不必依赖外国直接投资规则。

（四）制定有利于实现结果的政策，实现自我监管。印度的政策制定者应采取各种方法对电子商务的各个领域进行区分，划分需要政策监管的领域和只需自我监管的领域。如折扣、搜索排名、数据共享、用户评论等就可以进行自我监管。与此同时，印度扩大数码商务网络规模可能会对现有电商系统产生干扰。因此，参与数码商务网络应该是自愿的，这也会促进良性竞争，检验数码商务网络模式是否能兑现其承诺。

（五）关注B2B合同的监管。目前，B2B合同（Business-to-Business，指企业之间通过专用网络或互联网进行数据信息的交换、传递，开展交易活动的商业模式）在印度还没有被专门监管。印度当局应制定清晰、可预测的规定或进行自我监管的规定，以防止出现缺乏透明度、篡改搜索排名、滥用消费者数据等现象。

（六）紧抓发展电子商务的要义不动摇。加快数字商务发展符合印度长期利益。但迄今为止印度出台的许多电商政策都是出于一种防御姿态，希望在外国电商周围设置护栏，保护小型贸易商免受数字化的破坏性影响。未来，随着扩大电商规模的需求，印度需要将更多的注意力放在促进电商和互联网发展的框架上。

（作者：张博易，国际关系学院法学院本科生。本文是对相关报告观点的摘编，与北京大学区域与国别研究院立场无关。引用、转载请标明作者信息及文章出处。)