政经观察
2022年6月，国务院发布了经中央深改委审定的《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），对未来我国数字政府建设的一系列重大问题，作出明确规定，必将对我国数字政府的建设和发展产生深远影响。其中，有关构建协同高效的政府数字化履职能力体系这一新表述，引起了各方面的关注。笔者以为，这一表述之所以受到重视，主要原因有三：一是这一概念强调的是数字化履职能力，而不是传统政府的履职能力，因此，用数字化重构政府履职能力，就成为其核心命题；二是这一概念强调的是政府履职能力体系建设，而不是单一的部门履职能力，因此，如何在数字化背景下实现部门间协同高效，就成为实现这一变革的关键；三是这一概念的提出，意味着未来数字政府建设，将要进一步突出政府各部门间的业务重组和协同，实现跨部门、跨层级、跨区域的网上协同应用。那么，在实践中我们如何把构建协同高效的政府数字化履职能力体系落到实处呢？这是我们必须高度重视的一个问题。
瞄准数字政府建设的两大目标
《指导意见》的一个重要亮点，就是对未来我国数字政府建设提出了明确的两大目标，即近期目标和远期目标。其中2025年的近期目标，主要包括完善数字政府顶层设计和健全统筹协调机制，数字政府体系框架基本形成，政府履职的数字化、智能化水平显著提升，政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化取得重要进展，数字政府在国家治理中的作用更加重要。而2035年的远期目标，则提出数字政府体系框架更加成熟完备，与国家治理体系和治理能力现代化相适应，整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。
《指导意见》提出的上述双目标战略，有三个显著特征：首先，两阶段的数字政府建设目标，都突出了一个主题，即与国家治理体系和治理能力现代化相适应，这说明国家已经把数字政府建设作为实现国家治理现代化的重要途径。二是进一步突出了数字政府在促进国家经济社会发展中的重要地位，而不仅仅局限于提高政府的决策执行能力和服务监管能力等方面。三是实现政府的整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠目标，成为建成数字政府的重要标志。由此我们可以看出，《指导意见》中的两大目标，既为政府数字化履职能力建设指明了方向，也提出了很高的要求。换句话说，在政府数字化履职能力的七个方面全方位发力，才有可能真正达到预期目标。比如，通过经济运行大数据监测分析，提升经济调节能力，如何强化？加强智慧监管，提升市场监管能力，如何整体推进？推动数字化治理模式创新，提升社会管理能力，如何创新？推进利企便民数字化服务，提升公共服务能力，如何优化？动态感知和立体防控的生态环境保护能力，如何提升？加强数字机关建设，提高政务运行效能，如何降低行政成本？提升政务公开水平，如何让老百姓更加满意？这些都是我们在政府数字化履职能力构建中无法回避的问题。
解决政府数字化履职能力方面存在的突出问题
政府数字化履职能力虽然是《指导意见》中的一个新提法，但过去我国在推进电子政务建设中，实际上也在做这方面的事情，只是还没有上升到这样的理论高度。从过去我国的实践看，我们在互联网+政务服务、社会治理、市场监管等方面都作出很多创新，也取得了长足进步，如“最多跑一次”“一网通办”“一网通管”“一网共治”等。特别是全国一体化政务服务平台上线几年来，已经与4300多个政务服务中心联网，在利企便民方面发挥了巨大作用，收到了明显成效。目前各地正在按照“网上办”“掌上办”“一次办”的要求继续推进，不断提升政府的数字化履职能力。
在充分肯定我国政府数字化履职能力提升的同时，我们要清楚地看到，目前仍存在一些问题。解决这些问题需要很大的改革魄力。归纳起来看，主要集中在三个方面：一是体制机制方面的障碍；二是网络、数据、协同方面的障碍；三是业务重构中制度规则方面的障碍。从体制机制方面的障碍看，其主要体现在政府机构设置与职能配置的逻辑仍然受传统科层制制约，缺乏数字化思维。反映在构建政府数字化履职能力体系方面，主要是难以用数字化的逻辑去主导，存在部门壁垒、职能鸿沟等体制机制障碍。
从网络、数据和协同方面看，障碍仍然不可小觑。比如，网络通的目标基本实现了，但是互通方面的“纵强横弱”的问题依然突出，特别是过去建立起比较强大的纵向网络的中央部委，在横向的互联互通方面，依然面临一些深层次问题，给实现跨部门、跨层级、跨区域的政务服务带来阻碍。又如，在数据通方面，纵向业务数据的流转、共享相对顺畅，但在横向的数据跨部门、跨行业流动和共享方面，就会遇到种种困难。如果没有强大的数据共享资源体系的建立，许多应用是很难实现的。再比如，政府数字化履职能力体系建设，一个重要内容就是要建立跨部门的应用，实现在虚拟空间的网上协同，这与传统的职能划分过细、过于微观的内在履职运行逻辑，存在一定的冲突。可见，在初步解决了网络通、数据通和业务通的基础上，按照数字化履职能力体系建设的要求，进一步破解其中的难点、堵点，仍然是不容忽视的问题。
从业务重构中的制度规则方面看，障碍主要表现在法律规则的某些滞后。我们知道，数字化带来政府治理的一个重大变化，是对传统的政府业务进行重组，这是服务监管模式创新的前提，也是政府数字化履职能力提升的重要条件。而在业务流程梳理和优化过程中，常常会遇到部门法规的障碍，使业务重组、模式创新难以突破。如果不能及时清理一些不适应数字时代的制度规则，不能从各个政府部门的基础性工作入手，进行相关法律法规的清理，政府数字化履职能力体系的构建，就会受到很大的制约。
增强改革思维平台思维数据思维
针对构建协同高效的政府数字化履职能力体系存在的上述问题，要多管齐下才可能取得突破。首先，要用改革的思维，推进数字化履职能力体系的构建。要看到，数字化履职能力体系建设中的体制机制障碍，靠技术是很难解决的，只有通过必要的体制改革，才有可能予以化解。在这方面，温州龙港市的改革给了我们极大的启示。龙港是2019年经国务院批准撤镇设市的，被赋予县级管理职能。因为编制有限，他们按照大部制、扁平化、低成本、高效率的原则和数字化、行政改革并重的思路，推动撤镇设市工作。全市共设置党政机构15个，直接管理93个社区，没有中间管理层次。社区实行划片设立党的机构和政务服务机构，收到了良好的成效。近几年运行下来，全市人口由38万增加到46万，主要经济指标均处于温州市的前三位。可见，改革不仅能破解体制机制障碍，也可以为数字化赋能。同样，政府数字化履职能力体系构建，只有对不合理的体制机制，以及影响业务流程优化再造的制度规则进行改革，才能取得实质性进展。
其次，要用平台思维，重组政府不同部门之间的业务和加强对市场、社会的监管。《指导意见》明确提出，要构建智能集约的平台支撑体系。这意味着，未来不管在政府业务重组方面，还是加强对市场、社会的监管方面，都要借助网络平台，促进业务重组和对互联网的监管。这就要求我们的政府公职人员引入平台思维，打通部门界限；要用平台监管平台，不断提高平台的智能化和集约化水平。
再次，要用数据思维，提升跨部门、跨层级、跨区域的协同能力。数据思维既包括数据资源的整合、利用、共享，也包括数据的安全保障等。《指导意见》提出，要构建开放共享的数据资源体系，并将之作为数字政府五大体系建设的重要组成部分。这意味着，在数据资源的整合利用和共享方面，国家将采取一系列新的重要举措，解决在实现“三跨”（跨层级、跨部门、跨区域）方面的数据短板，为安全的数据共享资源体系建设提供保障。未来可能的实施路径是，在现有全国一体化政务服务平台的基础上，再构建两大融合平台，即全国一体化监管平台和全国一体化数据资源平台。这样三足鼎立的平台支撑体系一旦形成，对解决数字资源整合共享方面的问题较为有利，将对构建政府数字化履职能力体系产生重大影响。

作者系中共中央党校（国家行政学院）教授、第四届国家信息化专家咨询委员会委员