政府数字平台沦为“摆设”？谨防基层数字形式主义！

“从早到晚，手机信息响个不停”“每时每刻盯着‘群’，生怕漏看通知”“手机里安装了20余个工作软件，各种打卡、报材料”……谈起“指尖上的形式主义”，一些基层干部感受深刻。
近期，中央纪委国家监委对10起加重基层负担的形式主义、官僚主义典型问题进行公开通报，其中多起通报问题都与电子化、数字化政务相关。数字形式主义有哪些表现形式？成因是什么？该如何治？一起关注。
数字形式主义有哪些典型表现？
从用户角度而言，数字形式主义集中表现为政府上线的系统和平台“不好用”以及通过系统和平台下达的任务和指标“完不成”。由此切入分析，数字形式主义的表现可概括为四种主要类型。
一是政府建立的数字系统和平台沦为“摆设”。在国家大力推进数字政府建设背景下，各地都试图通过构建政务信息系统和平台提升政府治理绩效，但是由于业务需求分析不够、功能设计不全等原因，造成上线的系统和平台不好用。这个时候，如果用户有其它选择，可以不使用这些系统和平台解决问题、达成目标，从而使得这些系统和平台没有用户，最终沦为“摆设”。

例如，一些地方建设的政务热线系统并不能有效回应公众的诉求，公众就不会使用这些政务热线系统，而是会选择更高层级政府搭建的网络问政系统或互联网企业开发的社交媒体平台来表达诉求。
二是数字系统和平台效率低下，反而给用户造成负担。当系统和平台不好用而用户（包括政府内部用户和公众）又不得不用的时候，为了达成目标，用户需要花费大量的时间和精力，原本为提升工作效率和方便公众的数字技术应用，由于形式化问题较多，反倒带来了负担。

例如，本可以通过政务信息系统之间共享数据来完成的审批或服务，却让公众反复在平台和系统中填写数据和资料；本可以通过政务信息系统之间共享数据来获取的数据，却让基层政府和工作人员一次次重复填报数据；本可以通过一个平台就能集成实现相关功能，却开发多个平台让工作人员和公众安装和使用。
三是通过政务系统下达的任务不合理，规定时间内完不成。数字技术的运用，让政府下达任务、分解任务、监控任务执行更加快捷和直观。政府通过制定任务分解表、进度计划表，开发数字地图、数字驾驶舱等，落实推进工作。这些原本很好的数字技术应用创新，如果没有设计好分工和进度，让相关部门和基层工作人员在规定时间内承担过多任务，加之上级政府的反复催促和督促，相关人员很可能会敷衍对待，甚至虚假报告。系统和平台不但没有成为“好帮手”，反倒成了阻碍工作落实的“帮凶”。例如，一些地方在使用智慧督查系统设定任务时限时，落实工作过于抢时间，使智慧督查系统反倒“不智慧”。
四是数字化考核指标要求高，下级为了数字漂亮不惜造假。指标的量化和可视化展现，能够直观反映工作进展和任务完成情况。在很多政务信息系统和平台的建设中，会针对工作考核设计可视化模块，集中反映系统和平台建设成效，突出考核手段的应用。但是，工作开展是有规律的，需要长期下功夫才能真正有所建树，有时候数据好坏并不能代表工作成效。而可视化模块应用很容易催生一些地方或部门为了数字漂亮，不再通过扎实工作达到指标，而是选择造假。例如，一些推荐先进典型案例的政务信息系统，为了让评选更具规模，层层加码推荐指标，到基层成了难以完成的目标。

数字形式主义的成因是什么？
数字形式主义的形成需要结合我国推进数字政府建设的方式以及政府运作的逻辑加以分析。我国推进数字政府建设具有制度优势，能够集中各方力量落实开发任务，能够通过政策实现大范围的部署，还能够通过规模化应用促进迭代创新。但是，部分地方和部门由于数字化应用能力不足，没有充分发挥制度优势，数字化系统和平台建设质量不高。一方面，搭建政务信息系统和平台是一个专业性非常强的工作，不仅要了解数字技术的基本原理，还需要把握数字技术的运用策略，包括基于数字技术的支撑作用优化和重组政务流程、整合多源数据围绕履职需要开展深度分析等，个别部门和领导干部的数字化应用能力有所欠缺；另一方面，我国政府有较强的动员组织能力，上级政府或部门对下级政府或部门能够形成刚性的考核要求，同级政府或部门之间又有一定的竞争意识，这些运作逻辑可能会放大数字化应用能力的不足，导致政务信息系统和平台的建设和应用“流于形式”。具体包括以下方面：
一是数字政府建设顶层设计不充分，部门之间缺乏沟通。顶层设计需要对本地区、本部门已有的建设基础进行全面深入的调查，需要结合数字技术的特点进行全面的、前瞻性的设计。对于这项重要而又专业的工作，一些地方和部门没有足够重视，或存在专业知识和能力不足的问题，导致难以形成有指导意义的顶层设计。另一方面，地方和部门会在中长期规划、短期规划、专项规划、年度工作计划中，对当地、本部门的数字政府建设提出指导意见甚至具体要求，但是由于这些规划常常由不同部门主导，部门之间又没有深入沟通，导致各部门的规划内容不一致。规划内容不一致会增加数字政府建设顶层设计的难度，导致对政务信息系统或平台的规划缺乏明晰的目标和方向。
二是对系统和平台的功能关注不够，建设周期常常被压缩。根据信息系统和平台的建设方法论，在分析和设计阶段就能够明确地了解和把握系统和平台的功能，包括根据实际应用场景采用真实数据进行模拟和展示。但是很多时候，相关负责人并没有这样的意识和能力，还是通过书面材料了解和把握系统和平台功能，甚至仅仅通过功能名称就确定功能设计。在这种情形下，不负责的厂商就会隐藏功能实现的细节，减少项目开发的实际成本。事实上，看上去同样的功能，可以有不同程度的实现，完善而又精致的功能的实现需要在系统和平台建设过程中下大功夫，这也是建设经费最需要投入的部分。另一方面，一些地方和部门为了赶所谓的时间节点，常常压缩系统和平台建设的周期。尽管厂商加班加点按时上线了系统和平台，但结果可能是质量不过关。
三是打通系统需要破除数据壁垒，而迫于多种因素不能实现。经过多年的政务信息系统和平台建设，目前很多政府管理和公共服务都是线上完成的，现有的系统和平台已经积累了大量数据，打通系统和平台实现数据共享，能够大幅度减少政府工作人员和公众填报信息、核对信息等方面的工作量。打通系统和平台需要破除数据壁垒，而破除数据壁垒需要制定数据交换共享标准、系统和平台互操作标准以及完成现有平台和系统的技术改造。尽管为了推进政府数据跨部门、跨层级、跨系统共享，各级政府已经做了大量工作并取得重要进展，但是与数字政府建设的要求相比，破除数据壁垒的任务依然艰巨。这不仅有技术方面的限制以及系统改造的成本约束，更有管理层面的阻挠，例如个别部门把数据视为本部门的“资产”，故意为共享设置障碍。
四是平台集成需要通过功能整合实现集约化，而相关部门不同意。为了实现数据汇聚、改进用户体验，很多地方提出通过集成方式打造综合性的大平台，把功能相关的系统整合在一起运行，实现平台建设的集约化。平台集成需要对功能进行优化，删减重复或不需要的功能，关联相关的功能，同时要整体性运营维护，减少网络使用费用、运维人员费用，提升故障响应速度和质量。但是，很多地方在推进平台集成的时候，仅仅是把原有的系统和平台连在一起，在上面加了一个整合的页面，还是通过点击页面上的链接使用原有的系统和平台，没有真正实现集约化建设，集成的平台还是不好用，甚至更不好用。造成这一局面的原因一方面是由于对平台集成的技术逻辑把握不够，另一方面是相关部门不同意弱化或改造自己的系统和平台。
五是对系统和平台进行不必要的创新。政务信息系统和平台建设确实需要适应各种不同的业务环境和用户特点，但在很多情况下功能是可以复制的。事实上，在业务环境一致的时候，厂商建设和部署的系统和平台基本是一样的，尽管他们会为了收益故意强调差异性。遗憾的是，个别地方为了所谓的创新，不尊重业务规律，专门要求厂商要做得不一样，还要炮制一套“新”的运行逻辑和“先进经验”。建设系统和平台应在已有经验的基础上，做真正创新的“加法”；没有创新时，不能硬着创新。为了创新而创新忽视了系统和平台建设的规律，体现了不良的政绩观。
六是对于痕迹管理缺乏过程分析，只简单看痕迹数量。落实和考核工作不仅要看结果，而且要看过程，这是提出痕迹管理的初衷。在数据采集渠道和点位越来越多、数据分析方法和能力越来越强的背景下，技术手段能收集到更多的证据，能够开展深入的证据链分析，有助于了解落实工作是否到位、任务细分是否合理、进度安排是否科学等。但是，不少地方和部门的痕迹管理系统和平台建设还是仅用于留痕，只关注痕迹的数量，而不对留下来的各种痕迹进行深入分析。对痕迹管理系统和平台的技术应用程度不够，加上过于强调痕迹本身和数量，就为各种“钻空子”提供了机会，导致落实工作不注重质量，甚至通过故意留痕制造漂亮数字。

数字形式主义如何治理？
治理数字形式主义首先要全面提升各级政府的数字化应用能力，让各级政府切实具备建好用好政务信息系统和平台的能力。其次是要加强制度建设，切实防范由于造政绩、钻空子、不作为等导致的数字形式主义。
一是提升政府的数字化应用能力。数字化是一把手工程，地方和部门主要领导要深刻认识数字技术对政府治理的变革性影响。同时，还要组建强有力的数字化应用的领导和实施机构。数字化应用领导机构要把握数字化建设的方向和思路，对数字化建设项目把好关，敢于叫停陷入数字形式主义的项目。数字化应用实施机构不仅要具备扎实的数字化专业知识和能力，还要具有相应的组织协调能力，能够切实做好跨部门、跨层级协调。一般工作人员也要持续提升数字化管理和服务能力，每一个政府部门都应具有能够推进数字化应用的专家型业务骨干。
二是严格把关项目的立项和上线。立项和上线是防范数字形式主义的两个关键环节。在立项环节，要克制盲目新建项目的冲动，要对项目的必要性和可行性进行深入论证，特别是要把数据赋能作为论证的关键内容。当前的数字政府建设项目多是数据驱动的，需要从多种渠道获取共享数据，需要对数据进行挖掘分析，需要基于大数据分析结果支撑科学决策。如果没有梳理清楚数据的来源、分析和应用，就不能立项。在上线之前，一定要对系统和平台进行反复测试，核实每一个功能细节和运行流程，确保上线后不给用户造成不必要的麻烦。对于没有开发好的系统和平台，要敢于叫停上线，防止其成为“摆设”，给用户造成困扰。
三是加强数字痕迹的分析和应用。除了能够支撑政府管理和公共服务的业务运行外，数字技术还有一项特别的功能就是“留痕”。用户在政务信息系统和平台上的每一次操作，都能够记下来；用户有没有操作，也能够被知道，用于系统和平台的使用状况分析；针对系统和平台的功能和使用状况，可以开展多维度的统计分析。基于各种数字痕迹，结合相关数据开展深度的关联分析，能够全面掌握系统和平台的建设、使用成效。例如，对于一个城市的网格化社会治理平台而言，到底有多少居民注册、多少用户在线使用、多少每日活跃用户、针对哪些部门提出的诉求最多、在什么时间段哪些诉求会更多等，这些都是通过数字痕迹分析可以掌握的信息。如果主要领导能够从平台应用角度，关注数字痕迹的分析和应用，就能督促相关部门和人员重视平台的实际内容和运行状况，而不是在汇报时只展示看上去很“高大上”的数字地图，只介绍漂亮而无意义的图表。
四是创新数字政府建设工作考核。2022年6月发布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出：“在各级党委领导下，建立常态化考核机制，将数字政府建设工作作为政府绩效考核的重要内容，考核结果作为领导班子和有关领导干部综合考核评价的重要参考。”由此可见，数字政府建设工作已经在制度上明确为政府绩效考核的内容，各地要创新开展数字政府建设工作考核，不仅要考核做出的正面成绩，还要关注数字化应用是否存在形式主义问题，把发现的数字形式主义列为负面典型。特别是要结合数字痕迹的分析和应用，把能够反映系统和平台实际应用效果的指标纳入数字政府建设工作考核。对于考核结果，不仅要作为领导班子和有关领导干部综合考核评价的重要参考，还要将发现的数字形式主义问题及时通报，让相关部门和人员认识到数字形式主义的表现和危害。
五是做好先进经验的总结和推广。对于开展数字化应用取得突出成效的先进经验，要鼓励相应地方和部门做好总结，并在更大范围内推广。先进经验总结要把推进系统和平台建设应用的做法梳理全、分析透，不仅要介绍系统和平台的主要功能，还要介绍系统和平台的设计逻辑、实现策略和应用推进方式，还可以分享建设过程中走的弯路和失败的教训，让其他地方和部门能够看得懂、学得到。先进经验的推广不仅要在同一地方的部门之间开展，还要形成“由下而上推荐、自上而下推广”的机制，特别是要加强省级层面的统筹和国家层面的遴选。省级层面能够较为全面地掌握各地的数字化应用进展和成效，及时发现先进典型，同时还能够将先进经验及时推广下去。国家层面的遴选能够增强各地的推广积极性，还能够实现先进经验的全国分享。另外，对于一些可以固化下来的做法，还应考虑及时写入相关的政策和制度文件。
六是强化对数字形式主义的惩治。对于由于能力不足造成的数字形式主义，要给予批评，要引导相关领导和人员加紧学习掌握数字化思维和能力。对于故意上线，最后成为“摆设”的系统和平台要及时予以下线，不让这些系统和平台继续浪费财政资金，对负责的地方和部门要进行通报批评。对于已经上线、不好用又不得不用的系统和平台，要组织技术力量加紧完成改进和优化，切实降低用户负担，对负责系统和平台建设的部门和人员要给予警示，倡导遵循数字化建设的应用导向、用户思维和简洁高效原则。对于存在进度安排不合理、数字造假的系统和平台，要抓紧开展新的论证，坚决改进不合理的方面，对于实施数字造假的部门和人员给予批评警告。对于严重的数字形式主义问题，还要考虑纳入纪检监察和巡视工作范围。

 
作者系电子科技大学公共管理学院教授、博导