习近平总书记指出：“为人民服务是我们党的根本宗旨，也是各级政府的根本宗旨。”让人民满意是建设服务型政府的根本要求。“人民满意”被《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》正式确定为法治政府建设的基本要求之一。法治政府与服务型政府建设的深度融合是新时代政府治理体系现代化的关键，事关行政体制改革稳步推进，事关国家治理体系和治理能力现代化全面实现，意义重大。应当在建设人民满意的服务型政府新征程中推动法治政府建设，坚持在法治轨道上全面推进服务型政府建设。
法治政府和服务型政府建设深度融合的重要意义
党的十八大以来，法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程，进入纵深拓展的新阶段。党对法治政府建设的领导全面加强，法治政府建设推进机制逐步完善，依法行政制度体系进一步完善，各级政府依法行政能力得到了明显提升。服务型政府在理念和实践两个维度稳步推进。在理念层面，确立了一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督，建设人民满意的服务型政府的理念，深刻揭示了中国特色社会主义行政体制的伦理指向、理论意向和应用方向，彰显了人民政府的人民性；在实践层面，政府机构设置不断优化、政府职能深刻调整、简政放权持续推进、监管方式不断创新、社会管理和公共服务持续改善，行政效能得到稳步提升。
法治政府与服务型政府是“你中有我，我中有你”的共生关系。一方面，构建服务型政府是法治政府建设的出发点和落脚点，解决政府存在的正当性和根基问题；另一方面，法治构成引领和规范服务型政府建设的基本保障。法治政府不仅意味着行政机关应当依法行使权力，也强调行政机关要在法治轨道上提供社会管理和公共服务，寓管理于服务之中。脱离了法治的轨道，服务型政府的建设目标难以落实；而背离了“为人民服务”的宗旨，法治政府建设也将偏离“法治的人民性”。服务型政府就是法治政府，法治政府就是服务型政府，这两方面在某种意义上是重合的。
法治政府和服务型政府建设深度融合的基本路径
当下，法治政府和服务型政府建设的共生发展还存在不少薄弱环节，同时也面临新的挑战和任务。法治政府与服务型政府建设的深度融合具有规范行政权力与促进行政服务的双重使命。我们不仅要通过法治方式为行政权力的运行设定边界，规范政府提供公共服务的标准和方式，更需要通过法治方式促进政府积极履行公共产品的供给职能。为此，要坚持系统观念，做到协调推进。
以“人民满意”为制度建设的出发点和最终归宿。无论是法治政府还是服务型政府，根本目的都是通过制度建设，确保行政机关积极、规范地履行法定职责，确保公共政策选择体现人民的共同利益，不断满足人民对美好生活的新期待。在法治轨道上建设人民满意的服务型政府，要求整个政府治理体系体现法治、责任和服务精神，以人民为中心推进各项制度建设，借助制度化的监督与救济途径规范公共权力的行使，确保人民幸福安康。
以“规范政府权力、保障公民权利、提供优质服务”为基本面。党的十八大以来，我们党提出国家治理现代化的命题，并对进一步完善国家行政体制进行全面部署，其目标之一就是推进政府治理的现代化转型。从现代政治文明的发展历程来看，政府治理的现代化转型首先需要实现从权力本位到权利本位、从管理为主到服务优先的逻辑转换。因此，融合推进法治政府和服务型政府建设，需要处理好政府权力与公民权利的关系，做到规范政府权力、保障公民权利，需要政府进一步规范政府公共服务提供的标准和方式，向全社会提供更加优质、公平可及的公共服务，提升社会福祉，彰显社会主义制度优越性。
以“实质法治”为制度保障。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，社会结构日趋复杂，利益诉求日趋多元，对政府的治理能力提出了更高要求。新时代的法治政府建设既要遵循“法无授权不可为”的底线要求，也要更好地承担服务人民的职责，以“法定职责必须为”的使命担当更好地依法全面履行政府职能。政府提供的公共产品不能仅仅停留在对形式公平的追求之上，还必须注重实质公平的实现。这要求政府职能更多地向改善和优化营商环境、形成更加合理有序的收入分配格局、建立更加公平可持续的社会保障制度、提供更加优质高效的公共服务等方面倾斜。
法治政府和服务型政府建设深度融合的重点
在行政体制改革不断纵深推进的背景下，法治政府与服务型政府建设的深度融合可在以下五个方面作出重点突破。
发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用。政府职能转变是我们行政体制改革的主要目标，亦是构建现代化国家治理体系的关键。“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。”通过制度建设引领和规范政府职能的转变，既要推动修改完善不合适的现行法律法规，或通过暂停某些法律法规实施的法治化方式，为转变政府职能扫除制度性梗阻；又要重视紧跟政府职能转变的实践动态，通过制定新的法律法规来固化已经取得的职能转变成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作。一方面，推进行政组织法、行政编制法的制定与修改，通过行政组织法和行政编制法约束行政权力，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。另一方面，修改行政许可法，将日益成熟的“放管服”改革成果用法治方式固定下来，增强改革的穿透力和稳定性。
正确处理服务与管理的关系。服务型政府关涉到对管理和服务两个维度之间关系的重新调配。需要通过更加彻底的行政执法改革，促使政府转变治理方式，提升治理效能。特别需要认识到，在行政执法过程中，服务与管理对立统一、相辅相成。更具服务意识的政府有利于克服自上而下的命令控制的弊病，促进政府与被管理者之间平等互动。通过实质沟通、劝导示范、合规治理等柔性手段增进政府与管理对象的信任，调动管理对象的主动性和参与性，推进法律实施过程的敏捷化和适度的场景、对象差异化，这既有利于执法的实质公平，又提升执法结果的可接受度。通过创新执法手段，更好地寓管理于服务之中，以服务的方式实施管理，进一步降低治理成本、提高治理效能。
引领和规范数字政府治理。人类社会已经全面进入数字时代，数字技术的高速发展不仅全面而深刻地改变了商业活动的运行模式，同时也推动了公共治理的又一轮变革。一方面，以法治之力全面助力政府的数字化转型，依托数字技术，打造数字法治政府，全面提升政务服务水平，推进线上线下深度融合，增强全国一体化政务服务平台服务能力，优化整合提升各级政务大厅“一站式”功能，全面实现政务服务事项全城通办、就近能办、异地可办。另一方面，数字技术与行政权力的耦合可能带来侵犯个人信息、自动化决策“算法黑箱”、数字鸿沟等问题。因此，加强数字化治理水平不能单纯地依靠提升技术，还需要高度关注数字行政中的职权边界、正当程序、权利救济等方面的问题，保证数字化治理在推动服务型政府建设的同时坚守法治的底线。
为人民群众参与政府治理提供法治化渠道。服务型政府的职责担负和履行，最终能够让人民满意，需要发展全过程人民民主，尤其是在社会治理过程中保障人民群众的参与权、决策权、监督权。这与法治政府所强化的政府治理各个环节的“公众参与”异曲同工。政府职责的履行需要具备对公共需求和公众问题诉求灵敏的感应能力和针对问题加以高效处理的解决能力。在行政立法、行政决策、行政执法各项工作中，分别建立科学有效的回应机制，为公众意见传达设置通畅的通道，为政府的反馈和回应设定相应的义务，促进政府和公众间交流的积极性、高效性、有效性，真正实现政府与公众的良性互动，提升政府服务的精准性。
健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度。服务型政府不限于行政价值层面的全新塑造、行政组织层面的职能转变和行为层面的方式革新，还需要将服务型政府的建设成效实质反馈到提升工作效率、管理效能和社会效果等方面上来。服务型政府需要高度重视目标导向和结果导向。机关效能建设的最终目标是解决效率问题、作风问题、廉政问题，解决为人民服务的问题。目前，相关监管和绩效评估制度虽然在各地有所创新，但效能管理的标准尚缺少制度化、规范化的顶层设计，亟须将行政效能管理纳入法治轨道。通过一定位阶的立法，建立健全行政效能管理的制度机制，明确管理对象，完善管理标准，优化管理方式，规范管理程序，落实考核结果，为评价服务型政府建设提供制度化支撑。
（作者系中国政法大学校长）