元月3日上午9点，北京街头飘落着零星的雪花。“海龟”周若浩兴冲冲地跑到中关村科技园区企业服务中心，咨询创办一家生物制剂企业需要办理哪些手续。没想到，工作人员的答复只有三句话: “到海淀区政府行政办事中心网上申报平台填表，到工商局窗口交验原始材料，32个工作日后领取营业执照。”周若浩不解地问: “设立高新技术企业不是涉及好多部门吗？”对方答曰: “现在，办理高新企业设立的8个部门已实现网上协同办公。”
跨部门网上协同办公
跨部门网上协同办公系统从根本上转变了政府的管理模式，过去是以政府为中心，现在是以事情、以老百姓办事为核心，政府的职能围绕着办事者、围绕着老百姓转。
周若浩立即登录海淀区政府行政办事中心的网上申报平台，发现平台不是按照政府职能像工商局、税务局这么排列，而是按照个人、企业、社团、事业单位排列，网上全程代理协同办公真正实现了“一站式”服务。老百姓办事不需要找哪个政府部门，只要说我要办什么事，按照提示点击就行。
周若浩按照提示进入“内资高新技术企业设立”网页后，映入眼帘的是串在一起的由9个方块组成的流程图。每个方块代表一个办理环节，包括办理事项、办理时限等信息，9个方块共涉及海淀区工商分局、公安分局、海淀园管委会、地税局等8个部门，共有5个步骤，这些方块把政府办理企业设立业务的先后顺序“一次性告知”周若浩。
再点击网页右侧的“开始申报”按钮，就进入了具体申报过程。材料列表中详细列出了需要办理的所有证书、批文以及需要提交的原始材料或证明。在“需要准备的原始材料或证明”栏目，每点击一项，右侧都会自动跳出办事项目，也就是说，只要你选择所具备的材料，系统相应地就会告知你可以办理哪些事。点击“企业名称预审核”，填上该事的办理结果，系统自动把其他相应的数据也找出来，这些数据都是过去在政府办事过程中系统里面存储的数据，在以后的办理过程中就不用再填一遍了。
接下来，就是具体地填表了。周若浩吃惊地发现，每填一个表格，系统都会自动弹出填表说明，详细介绍该空格应该填写什么内容、注意事项等。以前填表时，周若浩总是一边填表一边在另一页纸上翻填表说明，不仅费时而且时常出错。同时，周若浩还吃惊地发现，虽然需要填写的表格有八九张，但没有一项内容是重复填写。后来，周若浩才知道，海淀区政府在建设网上协同办公过程中进行了“一表制改造”。
以前，一个部门设一大堆表，办事人只好不厌其烦地填表，据海淀区政府的调查发现，65％的表是重复的、42％的数据是重复的; 于是，把65％和42％的冗余去掉，对各部门的表格进行改造。如今，我们把这一大堆表用“一表制”体现出来，办事人填写完这些表后，一次性提交，表单就会自动被提交给相关委办局的办公平台上。海淀区信息办主任张泽根说，网上协同办公系统真正实现了“不让申请人重复填写一个字，不让申请人多填一张表”。以申报“内资高新技术企业设立（有限责任公司）”为例，协同前，办事人需要填写29张表单、678项数据; 协同后，减少到11张表单、423项数据，极大地方便了办事人。
最后，表和材料一次性提交完成后，系统就会自动提供一个业务编号，供办事人上网查询办事过程。此外，办事人还可以选择短信服务，时刻提示办事人办事的整个过程和内容。
办事人提交上来的表格数据，通过一个网闸，进入内网，海淀区工作人员是在内网上进行办公的。作为跨部门网上协同办公系统的承建商，北京中海纪元数字技术发展有限公司总裁柳进军说，协同办公系统运行在海淀区政府内网上，各委办局工作人员只要登录办公桌面，就可以看到个人的工作列表，系统根据每个人的职称和职责，把该做的工作自动分到每个工作人员“桌面”上，工作人员只要按照这些数据办理就行了。
海淀工商分局的工作人员审核企业名称、办完营业执照后，信息传回数据交换和共享平台; 然后，系统自动把信息传递到中关村科技园区海淀园管委会工作人员的“桌面”，审核申办企业是否具备高新技术（内资）企业资格; 然后，信息依次流转到公安分局、质监局、地税局、国税局、统计局等部门。各部门的数据保存在各自的数据库内，并在数据交换和共享平台集中进行备份。
老百姓可以随时登录网站，跟踪办理过程，查询详细办理结果和意见。例如，事情已经办到哪个环节了、政府是什么时候批的、是否通过、是否需要补证，等等。
过去，老百姓到政府办事有“三难一烦”。一难是“门难找”，不知道自己要办的事归政府哪个部门主管; 二难是“手续难”，办事手续繁琐，一遍一遍地跑衙门; 三难是“交互难”，提交各种申报后得不到及时答复，门难进，脸难看; 一烦是“填表烦”，无论到哪个地方，都要填写一大堆表，而且大同小异。
跨部门网上协同办公系统从根本上解决了“三难一烦”，从根本上转变了政府的管理模式，过去是以政府为中心，现在是以事情、以老百姓办事为核心，政府的职能围绕着办事者、围绕着老百姓转。现在办事人只要登录区政府网站的协同办公系统，一次性填报所需的所有材料，由协同办公系统将业务分配给相关委办局，由各委办局的工作人员依次登录系统进行办理。如果材料出现问题，工作人员和办事人员可以通过系统进行沟通，直到材料无误，办事人员就可以到窗口提交材料、领取结果。
梳理1578项业务
海淀区区长周良洛亲自坐镇指挥，全面梳理了全区35个委办局的1578项对外办理业务事项。
一个部门实现网上审批，不难; 国内很多政府部门都在推广网上审批。若要两三个部门实现联网审批，难; 目前，只有上海、广州等极少数城市实现了联网审批。若要9个部门实现联网审批，更难——但北京市海淀区政府实现了。
宝剑锋从磨砺出，梅花香自苦寒来。跨部门网上协同办公诞生在海淀，源于海淀区政府对信息化多年执着的探索，源于海淀区深厚的文化积累。作为中国信息化的发祥地，我国的第一台计算机、第一个互联网、第一封电子邮件、第一个门户网站、第一套交互式网上办公系统及第一个数字园区都诞生在海淀。
2000年7月28日，海淀园在国内率先推出网上交互式办公，将包括内、外资高新技术企业的审批、税务、管理、财政、外事和统计等17个业务部门的6大类48项业务，全部转移到网上办理，建立了全国首个真正意义上的可视化网上办公平台，开创了全国电子政务历史的先河。
经过四五年的发展，海淀区所有政府部门都实现了网上审批，但又遇到了新的难题，如信息孤岛、条强块弱、虚实分离、效能不高等，因为这些审批系统都局限在某个行业或领域内。2004年5月，海淀区政府以构建全区政务专网、建设统一的资源服务平台为突破口，全面推进区政府各职能部门网上办公系统的建设，探索跨部门协同办公的策略。
以前跨部门协同的需求不明显，老百姓办事情，从工商分局到公安分局再到地税局、统计局等，业务间的协同关系通过办事者办事的过程体现出来，政府自己往往说不清楚。就像装修房子，只有装修过一次，才知道该怎么装，但很多老百姓一生只买一次房，后来者还得从头学。柳进军说，要实现跨部门网上协同办公，首先要梳理出哪些业务需要协同，然后考虑这些业务怎么协同，还要考虑如何与各部门现有系统良好对接，并充分利用现有系统的成果，协调好各部门的利益关系。
2004年5月，海淀区区长周良洛亲自坐镇指挥，全面梳理了全区35个委办局的1578项对外办理业务事项。在业务梳理过程中，不论审批还是许可，只要是对外办理业务，海淀区政府要求各委办局必须说清楚: 干什么事、怎么办的、前家是谁、后家是谁、需要哪些证件和材料、办这件事情的法律依据是什么。
为了梳理清楚业务间的关系，海淀区政府摸索出了一套“五清四表”的业务梳理方法，即通过发放填写“四表”，实现政务梳理“五清”的目标。“四表”指《对外办理业务事项申办主体分类表》、《对 办理业务事项范围分类表》、《类业务事项部门协同关系表》和《 网上办事关联事项流程汇总表》。“五清”是指办理事项数量清、申办主体类别清、内部业务流程清、业务事项条件清和部门协同关系清。中海纪元公司还特意开发了一套业务梳理软件，协助各部门梳理业务。
五清关联关系图
各委办局自己梳理完后，到区政府“过堂”，周良洛区长亲自坐镇。表填错了回去重填，流程说不清回去重做，协同关系说不清回去重梳理，直到达标，否则不予通过。柳进军参与了“过堂”全程，至今想起来仍心有余悸。柳进军说: “一连9天，每天都加班，甚至到凌晨两三点，各委办局主管一个个来‘过堂’，各种材料摞起来有1米多高。”最后，终于梳理清楚了1578项对外业务间的逻辑关系，真正实现了“法规定职能、职能定业务、业务定数据”。国家信息化专家咨询委员会常务副主任周宏仁听说此事后的第一反应是震惊，周宏仁说: “把1578项业务间的关系梳理清楚，在国内我还是第一次看到。政府能够如此认真细致、踏踏实实地把业务梳理清楚，反映出了工作作风和工作态度的问题，尤其是科学态度的问题。”
2005年1月1日，涉及全区35个委办局1578项业务的海淀区对外网上交互式办公系统正式上线运行，把各委办局的业务系统搬到同一个网上办公。截至2005年12月31日，该系统月均办理业务事项达3500件。
在对外网上交互式办公系统的基础上，海淀区政府对业务进一步梳理，将各部门原有的业务职能以管理和服务对象的需求为核心，划分成多个业务功能群，如企业设立、房地产开发、招商引资、市场监管、城市管理、教科文卫、劳动就业等; 在每个业务功能群内，按照各部门业务的逻辑关系梳理出多部门间的合作业务流程; 然后，将各部门内部的业务通过政府统一的信息交换与共享平台，与部门间的合作业务流程进行组合，将政府按部门的业务提升为面向公众服务的协同功能群。协同功能群就像一串串虚拟的“糖葫芦”，各职能部门是一个个挂了糖的“山楂”，信息共享与交换平台就像“木棒”，把一个个“山楂”串起来，形成一串虚拟的“糖葫芦”。
2005年7月1日，第一串“糖葫芦”——企业设立跨部门协同办公系统正式“上岗”，涉及区内17家委办局，实现了256类企业的网上协同申办。截至2005年12月31日，海淀区网上办理协同事项400余件。选择企业设立作为协同办公的首项任务，是因为企业设立的服务链长，涉及协同办公的部门多、外部需求量大，海淀区平均五六分钟就诞生一家企业，很容易看出协同办公的效果。
建立信息交换和共享机制是关键
建立统一的信息交换平台是突破障碍的核心环节，但是在实践中“一刀切”的统一数据交换模式却很难实现。
建立政府跨部门信息交换和共享机制是实现网上协同办公的核心，没有数据共享，跨部门协同办公就如同空中楼阁。建立统一的信息交换平台是突破障碍的核心环节，但是在实践中“一刀切”的统一数据交换模式却很难实现。为了做到阻力最小，海淀区政府设计了四种数据交换模式满足各委办局信息共享的需要。
一是通过系统对接实现两系统之间的数据交换，这是最理想和简便的交换模式。如海淀园将其网上办公业务全部移植到区政府办公平台，真正“融为一体”实现数据共享、资源整合等。
二是对于某些不能直接对接的系统，采用“前置机”的方式，定期交换信息。目前海淀区地税局、海淀区统计局等部门分别布置了前置机来进行部门间的数据交换和共享。
三是通过“导盘方式”实现数据共享，目前海淀区国税局采用这种方式从一定程度上环节了工作人员的压力。
四是通过人工录入的方式来确保数据交换和共享，工作人员在这个系统录入一遍，再到那个系统录入一遍，海淀区工商局最早采用的就是这种模式。张泽根说，网上协同办公是一个连环串，如果某个环不通，别的环也做不下去。正因为如此，全国网上联合审批的成功案例才寥若晨星。
必将促进政府职能转换
海淀区政府走出了一条自下而上、从软到硬、从基层到高层的信息化道路。
跨部门网上协同办公系统打破了各部门独立封闭的工作模式，以服务对象为核心，建立了一种全新的政府协同管理和服务的模式，从而引起了社会各界的广泛关注。2005年10月24日，中国信息协会召开跨部门网上协同公共服务研讨会，邀请中国信息协会会长卢时彻、中国工程院院士朱高峰、中国工程院院士胡启恒、周宏仁等信息化专家，专题剖析海淀区的网上协同办公模式。
海淀区网上协同办公系统至少给了我们四点启示和思考。
一是改变以往电子政务建设模式，彻底消除“信息孤岛”。“十五”期间，很多跨部门重点业务系统被设计成了部门内一个个独立的“门户”，资源共建共享模式无法达成共识，政府协同能力受到牵制，群众办事难影响了政府和百姓间的和谐关系。中国信息协会会长卢时彻说，海淀区政府抓住了电子政务的关键所在，打破部门界限，梳理出相应的核心业务流，明确业务流中各部门所处的位置和角色，促进了各职能部门的相关业务按功能重组和优化升级，真正体现了从“发展”到“科学发展”的变化。
二是自下而上重组业务流程，在虚拟空间实现政府机构扁平化。众所周知，企业信息化离不开BPR（业务流程重组），离不开组织变革。电子政务也一样，但现实又不允许大规模推进政府机构改革。海淀区政府绕过机构改革的现实障碍，通过梳理业务流程，先把各部门业务集合起来，在网上组成一个矩阵式、群组式政府。在为百姓服务的前提下，把各部门的功能集合起来组成一个个群组，组成一个矩阵，从而在虚拟空间把金字塔式政府组织结构变成扁平化结构。随着网上协同办公业务的深入，政府组织机构变革将不可避免，因为没有业务或者业务减少的部门很自然地就会被撤并。中国工程院胡启恒院士认为，海淀区政府走出了一条自下而上、从软到硬、从基层到高层的信息化道路。胡启恒说: “如果把机构改革放在前面的话，有些工作可能难以完成。”
三是在业务协同中自然而然实现信息资源共享。海淀区网上协同办公系统在业务协同过程中实现了6个市级垂直业务系统和3个区级业务系统间的数据交换与共享，并在信息交换与共享平台进行数据备份，从而实现了政府信息资源的有效利用。周宏仁说，信息真正要共享一定是在业务协同过程中发生的，信息资源开发利用不是共产主义式的协同，也不是强迫命令的结果; 只要业务协同了，数据自然而然也就共享了。当然，在业务协同过程中各委办局还要相互签订保密协议，平衡各部门间的利益关系，否则业务本身就难以协同。
四是实现了360度“全方位”监督，促进构建和谐社会。网上协同办公系统中涉及了监察部门监督、委办局间监督以及社会公众监督等一套360度“全方位”的监督机制。目前，社会公众和政府监察部门都可以通过网络直接看到各委办局对业务事项的处理时间、处理结果，还可以进行满意度评议，实现对各委办局的网上办理情况的全方位监督，增强了政府职能部门的内部监督机制。周宏仁说，海淀区政府在做数据交换和共享平台的同时，做了一个监察平台，也就是说，让企业和老百姓有意见可以出气，这个很重要。建立和谐社会，首先要让老百姓有“出气筒”，然后有人看“出气筒”; 让人有出气的机会，把气消了，社会矛盾自然也少了。（中国信息协会姜锡山教授对本文亦有贡献）
跨部门网上协同办公系统打破了各部门独立封闭的工作模式，以服务对象和老百姓办事为核心，建立了一种全新的政府协同管理和服务的模式。
(什么是协同办公？ 协同办公是网上办公的高级阶段。在电子政务为公众服务的业务中，各部门将自己的业务通过互联网来向公众服务，这被称为网上办公。
将各部门的公众服务业务简单地汇集在政府统一的网站并不困难，虽然公众可以利用这一网站来递交服务请求，前提是用户必须要清楚什么事情由哪一部门办理。这个阶段只能称作网上办公的初级阶段。
为克服部门导向的网上办公给用户带来的不便，网上办公需要提升到高级阶段，即协同办公阶段。协同办公的网上公众服务应有如下特点:
①目录采用应用导向而非部门导向。公众能通过自己的应用政务服务需求经由政府统一网站入口，自动导向政府办事入口，不再需要事先了解政府各部门的职能;
② 需要多部门共同协办，用户申请后系统自动驱动多部门办理,不需用户分别对口驱动，各部门协同工作的业务自动完成;
③为支持目录应用导向与部门协作业务自动驱动,各相关的业务系统将进行跨部门的整合，进行系统再造，通过减少数据冗余、流程改进来提高公共服务的效率。)