国土执法

　　《“十一五”规划纲要(草案)》要求强化资源管理，严格执行法定权限审批土地和占用耕地补偿制度，加强村镇建设用地管理。加强矿产资源管理，健全矿产资源有偿占用制度和矿山环境恢复补偿机制，完善重要资源储备制度。

　　南京报道

　　初春的阳光照进江苏省国土资源厅16层的办公室里，刚从外地回来的执法局局长邓中华一边听副手汇报工作，一边忙里偷闲地在沙发上小憩片刻。这是3月10日，省厅上半年的土地执法巡查已经开始。然而繁多的内部事务使邓中华不得不从连日的奔波中抽身赶回，“我的人都还在外地呢”。

　　“最高查处了一个副市长”

　　到各地查看土地利用的规范情况，本来就是执法局的职责之一。不过据邓中华回忆，这项工作到2004年都不甚正规。“国家2003/04年清理整顿土地市场，我们也只是配合执法，后来才形成了制度，一年到全省13个地市巡查两次。”

　　这项制度始于2004年上半年之后。正是那一年3月，国土资源部部长孙文盛宣布，土地要成为国家宏观经济最重要的调控手段之一。

　　自此，国土资源部职能发生重大转变，由比较单一的管理部门，向国家宏观调控部门转变，土地的“闸门”作用凸显。

　　从那时起，邓中华的工作骤然忙碌了很多。省厅责成执法局上下半年各一次，要把全省13个地市跑一遍。“这样查一次至少要半个月，如果发现了问题，还要分别立案或是交办，简直忙不过来。”

　　邓中华说，这项工作走上正轨以后，2005年开展得特别有成效。加上各地市局的执法队伍，全省全年共立案查处土地违法案件2855件，收回土地9955亩，对320名责任人给予了党纪政纪处分。

　　“迄今被立案的最高级别的政府官员是盐城市的一位副市长”，邓中华告诉记者，2004年在协同国家对开发区的清理整顿中，盐城某开发区的“圈地黑洞”被曝光，涉案的副市长被行政处分，“这就是违法用地的成本。”

　　各部门层层把关

　　执法局的另一项工作职责是信访接待。凡是信访中反映的问题，也需要执法局一一分类加以处理。令邓中华长舒一口气的是，2005年省国土资源系统信访出现了多年来少有的大幅下降趋势，到省信访的来信下降36.6%。

　　在邓中华看来，这是各个业务部门的合力所致。执法局只是土地“闸门”的最后一道关口。国土部门对宏观经济的调控职能，贯穿在各部门的全部业务流程之中。

　　先行的是规划。根据国土资源部26号令，江苏省制订了控制建设用地总量、保护耕地的更为严格的措施。规划处还对建设项目用地进行预审许可——只有通过了的项目才能进一步报发改委审批。

　　规划处的人士介绍，江苏省国土资源厅率先引入了“项目用地定额审批”制度。“学校建设用地的总量按人头计算，医院用地算床位数，纺织厂就看建成投产后的纱锭数量”，邓中华说，执法局下去巡查的时候，也按照这个标准来执行。

　　邓中华告诉记者，除了执法局的事后督查，国土厅的各业务部门也会利用开会、调研等机会，不定期地去省内各地检查工作，有时候也会和执法局的同事随行。

　　“你问有没有人找我们开后门打招呼？”邓中华爽朗地一笑，“我们项目审批都采取会审制，所有的工作都在网上的电子政务系统公开，从制度上杜绝了寻租行为的可能，时间长了，人家都知道，找我们也没用。”

　　尚需体制的整体变革

　　虽然，土地使用日益规范，执法力度不断加大，但令邓中华头疼的是，“违法用地多是政府行为。”很多被查处的项目，背后都有地方政府撑腰。因此，违法违规用地的现象总是屡禁不止。

　　各地如雨后春笋般源源涌现的开发区就是一个典型的例子。严格说来，只有国务院和省级政府才有审批开发区的权力。但是邓中华告诉记者，在协同国家对土地市场的治理整顿中，国土厅的一个任务就是为那些擅自设立的开发区补办“准生证”。这让邓中华觉得多少有些匪夷所思：国土部门其实是没有这个权力的。

　　事实上，执法局的权力是有限的，查出问题最多交办有关部门，给责任人一个行政处分就完事，而那些违规的项目，往往因为已是“既成事实”而被保留下来，补办个手续，继续浪费土地或是侵占耕地。如果项目搞得好，对GDP的贡献大，还会成为地方政府的政绩。邓中华感到无奈：现行的官员考核体系就是这样子，土地又这么紧张，先上马项目再申请用地指标的情况总是难以杜绝。

　　不过，江苏省国土厅已经找到了应对土地紧张问题的方向：盘活存量土地。就是通过关死土地“闸门”，促使地方上“腾笼换鸟”，把土地留给产业梯度高、经济和生态效益好的项目。工业用地的市场化取得也进入了江苏省国土厅的视野。2005年，昆山市就已经出现了工业用地的挂牌出让。江苏省国土厅提出，一幅地块只要有两个以上的需求方，就提倡“招拍挂”。不过，由于项目对工业用地的需求往往不一致，工业用地的市场化取得还只是一个方向，暂时很难大规模推广。

　　土地供需矛盾一时难以缓解，问题仍然大量存在，执法局的工作也就停不下来。“我一年有1/3的工作时间要到各地去巡查。”邓中华说。