树施政新风 建法治政府
——访国务院法制办公室主任曹康泰
２００４年３月２２日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。两年来，各级政府和政府各部门按照国务院的部署和要求，认真贯彻落实《纲要》，大力推进依法行政，政府工作出现了新气象，在社会上引起了热烈反响。为此，本刊记者采访了国务院法制办公室主任曹康泰。
积极行动 狠抓落实
记 者：《纲要》颁布以来，各级政府和政府各部门为贯彻落实《纲要》采取了一系列措施，请您谈谈《纲要》的贯彻落实情况。
曹康泰：《纲要》是适应我国经济社会发展的客观要求，在认真总结我国多年来依法行政的实践经验、科学概括依法行政理论研究成果的基础上制定的。它明确提出了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体要求，确立了经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。这是国务院贯彻依法治国基本方略、建设社会主义政治文明和构建社会主义和谐社会的重大举措。
国务院高度重视《纲要》的贯彻落实工作，并率先垂范，采取了一系列重大措施。在《纲要》印发当日，国务院办公厅就印发了《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》，把《纲要》提出的各项任务分解到各有关部门。２００４年６月２８日，国务院召开全国依法行政工作电视电话会议，温家宝总理发表重要讲话，对贯彻落实《纲要》作出全面部署。７月６日，中宣部、国务院法制办联合召开座谈会，对贯彻落实会议精神和《纲要》进行了讨论。２００５年３月２９日，在《纲要》发布一周年之际，按照国务院领导的要求，中宣部、国务院法制办又联合召开座谈会，邀请国务院有关部门领导和专家学者交流贯彻落实《纲要》情况。同年８月，经国务院领导批准，国务院法制办召开全国法制办主任、法规司司长会议，总结交流各地方、各部门贯彻落实《纲要》的情况和经验，分析存在的问题，研究部署下一阶段工作，国务院领导同志作了重要讲话，对贯彻落实《纲要》工作提出了明确要求。
按照国务院的部署和要求，各省、自治区、直辖市政府和国务院各部门积极行动，认真贯彻落实《纲要》，做了大量卓有成效的工作。主要做法如下：
一是高度重视，加强领导，周密部署。《纲要》颁布之后，特别是全国依法行政工作电视电话会议之后，各地方、各部门通过召开会议、下发文件等方式，对贯彻落实《纲要》的组织领导、学习宣传、任务分解、责任落实、督促检查等作了具体部署和安排，提出了明确要求。为了切实加强对这项工作的领导，截止２００５年１０月底，２４个省级政府、４０个国务院部门成立了全面推进依法行政工作领导小组，明确了领导小组的职责和工作原则，建立了例会、信息联络、协调等工作制度。其中，１８个省级政府、３０个国务院部门的主要负责同志亲自担任领导小组组长。
二是认真学习，广泛宣传，全面培训。为了提高对贯彻落实《纲要》重大意义的认识，全面了解、准确把握《纲要》的精神和主要内容，许多地方和部门的领导以身作则，采取专题学习、党委（组）中心组学习、邀请专家讲课等方式带头学习《纲要》，并建立了领导干部学法制度。各地方、各部门还通过举办研讨班、培训班、报告会、专题讲座等多种形式，对行政机关工作人员进行大规模培训。通过召开座谈会，组织知识竞赛，在报刊上刊发社论、答记者问、开辟专栏、邀请专家学者发表理论文章，以及编辑出版《纲要》辅导读本等灵活多样的形式，对《纲要》作了广泛宣传。
三是结合实际，科学规划，积极落实。为了扎实推进《纲要》在本地方、本部门的贯彻落实，２５个省级政府、３６个国务院部门结合各自实际，制定了贯彻落实《纲要》的实施意见；１３个省级政府、２０个国务院部门制定了五年规划；各地方、各部门还在年度工作计划中，对当年贯彻落实《纲要》工作作了具体安排。国务院各部门根据国务院办公厅《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》分解的任务，认真组织落实，制定了具体配套制度。
四是强化责任，督促检查。为了全面掌握《纲要》的贯彻落实情况，及时解决存在的问题，２９个省级政府、２８个国务院部门对本地区、本部门贯彻落实《纲要》工作进行了专项检查，并对检查中发现的突出问题进行集中整改；２９个省级政府、２６个国务院部门建立了推进依法行政工作情况的定期报告制度；一些地方和部门把贯彻落实《纲要》的各项任务纳入依法行政目标考核体系，并与建立健全行政执法责任制相结合，作为考核领导干部和公务员工作的指标。
五是充分发挥法制机构在贯彻落实《纲要》、推进依法行政工作中的参谋、助手和法律顾问作用。各级法制机构是贯彻落实《纲要》、全面推进依法行政的重要力量。各级政府、各部门充分发挥法制机构的作用，给它们压担子、提要求。法制机构认真履行综合协调、督促指导、政策研究和情况交流职责，及时向本级政府、本部门领导提出贯彻落实《纲要》的意见和建议，认真组织起草五年规划和年度工作计划，发挥了很好的组织、推动和指导作用。
进展顺利 成效显著
记 者：《纲要》颁布两年来，全面推进依法行政工作进展如何？取得了哪些成效？
曹康泰：经过各方面的共同努力，贯彻落实《纲要》、全面推进依法行政取得了重要进展和明显成效。
一是建立健全科学民主决策机制，促进了行政决策的科学化、民主化、制度化。为了加强国务院及其部门的自身建设，本届政府先后三次修订《国务院工作规则》，每次修订都突出强调实行科学民主决策。各地方、各部门也都修改了工作规则，２５个省级政府、４０个国务院部门还制定了有关提高决策科学化、民主化的规定，建立健全了重大事项行政决策的集体讨论、专家咨询、社会公示和听证、决策跟踪与评估、决策失误责任追究等制度，并认真贯彻落实。通过采取上述措施，有效地减少了决策失误现象，提高了决策水平。
二是认真贯彻实施行政许可法，大力推进政务公开，促进了政府职能转变和行政管理方式创新。行政许可法把对政府职能转变的要求转化为强制性的具体规则，既为各级政府转变职能设定了可供实施和操作的渠道与途径，也为监督各级行政机关转变职能提供了易于识别的判断标准。贯彻实施行政许可法、规范行政许可行为、改革行政许可方式，是《纲要》规定的一项重要内容。各地方、各部门以贯彻实施行政许可法为契机，大力推进行政审批制度改革和行政管理方式创新。在国务院先后分三批取消、调整行政许可和非许可审批项目１８０６项的基础上，３１个省、自治区、直辖市和５８个国务院部门共取消行政许可项目８６６６项、调整１８４１项；废止行政许可依据３９８１件、修改２４９３件；取消行政许可实施主体３０２个、调整７１个。在此基础上，各地方、各部门积极探索适应市场经济要求的行政许可方式和新的行政管理方式。比如，许多地方和部门按照便民、利民的原则建立了行政许可服务中心或者政务服务大厅，集中办理行政许可，方便了人民群众办事，社会反响很好。为了保障公民的知情权、参与权、监督权，进一步推进政务公开，中共中央办公厅、国务院办公厅于２００５年３月２４日联合发布了《关于进一步推行政务公开的意见》，进一步明确了政务公开的指导思想、工作目标、重点内容、形式载体、制度建设、组织领导；２００６年１月１日，中央政府门户网站正式开通，方便公众了解国家法律法规和重大决策，面向社会提供与政府业务相关的服务。目前，已有３０个省级政府建立了政府网站，２１个省级地方制定了有关政府信息公开的条例或者办法，１７个国务院部门制定了有关政务公开的规定。
三是政府立法工作的透明度和公众参与程度不断增强，制度建设质量进一步提高。做好政府立法工作、确保政府立法质量，是推进依法行政的基础和前提。国务院及其部门、有立法权的地方政府积极探索，采取多种方式扩大政府立法工作的透明度和公众参与程度。《纲要》颁布以来，国务院先后同意将《机动车第三者责任强制保险条例草案》等３部与群众切身利益密切相关的行政法规草案在报纸、网站上全文公布，直接向社会公开征求意见。有关地方和国务院部门还采取组织立法听证会、论证会等方式，向社会公开征求对规章草案的意见，１１个省级政府、１０个国务院部门开展了立法成本效益分析工作，１０个省级政府、１１个国务院部门开展了法规、规章实施情况的评估工作。通过创新工作机制，社会公众参与政府立法工作的热情空前高涨，政府立法的针对性和可操作性明显增强，质量不断提高。
四是深化行政执法体制改革，进一步提高了行政执法水平。行政执法是行政机关大量和经常性的管理活动，是全面推进依法行政、建设法治政府的重要环节。行政执法责任制则是规范和监督行政机关执法活动的一项重要制度。为了贯彻落实《纲要》的有关规定，国务院办公厅于２００５年７月９日印发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，要求各地方、各部门依法界定执法职责，建立健全行政执法评议考核机制，对有违法或者不当行为的行政执法部门和执法人员依法追究法律责任。《若干意见》下发以来，１５个省级政府、１０个国务院部门制定了关于推行行政执法责任制的实施意见，２４个省级政府还通过专门立法落实行政执法责任制。为了整合分散的执法力量，解决多头执法、相互扯皮的现象，各地积极开展相对集中行政处罚权工作，除经国务院批准的８２个相对集中行政处罚权试点城市外，２４个省级政府又根据国务院授权批准了２２６个市、县、区开展相对集中行政处罚权工作，相对集中行政处罚权的领域也不断扩大；一些地方在农业、林业、交通等领域开展了综合执法改革试点。各地方、各部门还进一步完善行政执法程序。这些措施为建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，奠定了坚实基础。
五是积极探索预防和解决社会矛盾的新路子，促进了社会矛盾与纠纷处理的制度化、规范化。有效预防、正确处理新形势下的人民内部矛盾，是构建社会主义和谐社会的基本要求。国务院法制办组织专门力量，开展了有关运用法律手段解决矛盾纠纷体制、机制和制度的研究。各地方、各部门积极研究建立有效预防和化解容易引发社会不稳定情况的矛盾与纠纷的新路子、新机制，制定了有关规定１１４件，建立了案件处理情况周报、办理结果反馈等制度，有效地推进了矛盾纠纷调处工作的制度化和规范化建设，对预防、化解社会矛盾与纠纷产生了重要作用。
六是进一步完善行政监督制度，对行政行为的监督得到了加强。建设法治政府，确保执政为民，必须强化对行政权力的监督。行政复议和法规规章备案审查是行政监督的重要方式。《纲要》颁布后，国务院进一步加强了行政复议和备案审查工作。２００４年和２００５年，国务院共收到行政复议申请１０８４件，办结７７７件；收到报送备案的地方性法规、规章３６４３件，经审查，对不符合《法规规章备案条例》规定的５８件依法作了处理。各地普遍加强了对规范性文件的监督力度，初步建立了地方四级政府、三级监督的备案监督体制，２９个省级政府还专门制定了有关规范性文件备案监督工作的规章。自２００４年４月至２００５年１０月，各地方共收到报送备案的规范性文件８２９５件，发现问题并作出处理的４４９件，有效地维护了法制统一和政令畅通。各地方、各部门不断探索提高行政复议质量的新方法，有的建立了行政复议听证、案卷公开查阅和工作人员资格制度，开发使用行政复议网上申请系统；有的积极尝试采用行政复议简易程序。《纲要》颁布以来，２９个省级政府还开展了行政执法大检查，１７个省级政府开展了行政执法案卷评查工作，及时纠正发现的问题。各地普遍建立健全了行政执法人员资格和法律培训制度，实行了公务员录用法律考试制度，并充分发挥社会监督的作用，督促行政机关严格依法行政。
问题尚存 仍须努力
记 者：您认为在贯彻落实《纲要》工作中还存在哪些问题？
曹康泰：总体来看，《纲要》的贯彻落实工作进展比较顺利，但与加快建设法治政府的要求相比，还有较大差距，还存在一些影响《纲要》贯彻落实的问题。
一是贯彻落实《纲要》的领导机制、工作机制还不够健全。有的地方和部门贯彻落实《纲要》的组织领导工作不够到位，领导机制和工作机制不够完善，职责、分工不够明确，措施不够具体，进度安排不够科学；有的没有制定贯彻落实《纲要》的实施意见、工作规划；有的对贯彻落实《纲要》工作督促检查的力度不够大。
二是对贯彻落实《纲要》重要性的认识不够到位，依法行政的能力和水平还有待提高。一些行政机关工作人员特别是有的领导干部，对贯彻落实《纲要》、推进依法行政的重大意义的认识还不够高，主动性、自觉性不够强。有的认为推进依法行政、建设法治政府有十年时间，紧迫感、责任感不够强，“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的现象比较突出。重发展、轻法治，经济发展与依法行政“两张皮”的现象还比较普遍。一些行政机关工作人员依法办事的观念、能力和水平有待进一步提高。
三是贯彻落实《纲要》工作进展很不平衡，不同地方、不同部门之间存在较大差距。从地方来看，工作力度自上而下呈递减态势，相当一部分市、县工作力度较弱，措施不够得力，责任不够明确。从部门来看，有些部门工作进展比较快，也有一些部门工作进展相对较慢。
加大力度 分步推进
记 者：您认为下一步应当如何推动《纲要》的贯彻落实？
曹康泰：全面落实科学发展观，胜利完成“十一五”规划，政府担负着艰巨任务，需要不断提高行政能力和管理水平。党的十六届五中全会明确提出了全面推进依法行政、加快法治政府建设的要求。时间紧迫，任务繁重。我认为，下一步应当进一步加大贯彻落实《纲要》的工作力度，采取更加有力的措施，把《纲要》规定的基本原则和要求贯穿到行政决策、政府立法、行政执法和执法监督等政府工作的各个环节，使行政机关工作人员养成按《纲要》规定办事的习惯，在建设法治政府方面不断取得新进展。
一是建立健全贯彻落实《纲要》、推进依法行政的领导机制和工作机制。《纲要》的贯彻落实是一项长期、艰巨的任务，涉及各级政府和政府各部门，单靠哪一个部门都难以推动，需要切实加强组织领导和综合协调。两年来的实践充分证明，贯彻落实《纲要》，强有力的组织领导是保证。地方政府和部门的主要负责同志应当按照国务院的要求，加强领导，切实担负起贯彻落实《纲要》、全面推进依法行政第一责任人的职责，一级抓一级，逐级抓落实。县级以上地方人民政府和政府各部门都应当按要求成立相应的领导机构，建立健全推进依法行政的领导机制和工作机制。
二是继续抓好《纲要》和依法行政知识的宣传培训工作。贯彻落实《纲要》，首先要学习好《纲要》的内容，领会透《纲要》的精神，并严格按照《纲要》的规定办事。要继续组织对《纲要》的学习、培训，进一步提高行政机关工作人员、特别是领导干部对贯彻落实《纲要》、全面推进依法行政、加快建设法治政府必要性、重要性和紧迫性的认识；建立健全行政机关工作人员特别是领导干部的学法制度，加大依法行政知识的培训力度，切实增强行政机关工作人员依法行政的观念和能力。同时，加强对《纲要》的宣传，让人民群众了解、掌握《纲要》的基本精神和主要内容，并以此督促行政机关工作人员严格依法行政。
三是突出重点，统筹规划，有计划、分步骤地推动《纲要》的贯彻落实。推进依法行政、建设法治政府，要在狠抓《纲要》的贯彻落实上下功夫。地方重在结合本地实际，制定贯彻落实《纲要》的实施意见，将《纲要》规定的各项任务逐项分解到有关部门。部门重在按照有关实施意见确定的分工，制定五年规划、年度安排。年度安排应当具体，每年确定几项重点工作，明确时间进度、工作要求和具体责任，一件一件地落实，一个一个地突破。上级政府应当加强对所属部门和下级政府贯彻落实《纲要》情况的监督检查，建立督促检查和责任追究制度。政府各部门每年应当向本级政府、地方各级政府每年要向上一级政府报告贯彻落实《纲要》、推进依法行政工作的情况。
四是加强对基层政府贯彻落实《纲要》工作的指导，大力推进基层政府依法行政。贯彻落实《纲要》，重点在基层，难点也在基层。必须下大力气解决基层行政执法中存在的问题，使各基层政府真正做到严格执法、自觉依法办事。这是建设法治政府的一个关键因素。今年，我们将进一步组织开展对基层政府依法行政状况的调研，研究提出进一步推动基层政府贯彻落实《纲要》、全面推进依法行政的具体措施和办法。
只要各级政府和政府各部门高度重视，把贯彻落实《纲要》工作纳入重要议事日程，切实加强领导，经过各方面的共同努力，扎实工作，建设法治政府的目标就一定能够实现！
记 者：谢谢您接受采访！（记者 杨绍华）