【eNet硅谷动力专稿】电子政务，怎么样才叫好，这是电子政务指数评价中较难把握的问题。但这个问题解决不好，整个评价就缺乏意义。

　　比如，我们将评估对象按照得分高低，排出一个顺序。排在前面意味着什么呢？是说它投入的资源多吗，但如果其中包含大量浪费，排在前面还意味着“好”吗？是说它与先进水平比，发展的水平高吗，但如果所在地区条件很落后，超前的“高”还能意味着“好” 吗？是说它具有把某种事情（如一站式服务）做好的能力吗，但如果其绩效目标优先考虑的是另外的能力（如监管），这里的“好”又有何意义？还有，一切看起来很完美，但公民并不买帐，这个“好”究竟好不好？……等等。这样看来，评估排出的顺序，其意义莫衷一是，用它来指导理论和实践，价值就会大打折扣，甚至造成误导。

　　针对现有电子政务评估方法存在的问题，中国社科院信息化中心提出“电子政务行政生态学指数（EGAEI）”的方法，希望从结构设计上进行改进，以尽量避免上述问题。EGAEI方法的指导思想就是实事求是，努力把握“普遍真理”与“具体实践”之间的行政生态关系。这里重点讨论一下它的方法论。

　　电子政务评估的第一个层次：就绪评价与能力评价

　　电子政务的就绪评价与能力评价，是基于就绪状态与能力状态测度的电子政务事实判断。就绪评价与能力评价是电子政务评估中最基本的方法，也是最常用的方法。现有电子政务评估方法，绝大部分属于这个范畴。它的突出优点是，可以超脱于评估对象不同环境、不同条件的差异，抽取出普遍共通的客观指标，进行相互比较；突出的缺点是，仅以资源禀赋为主要评价依据，造成“投入越多，得分越高”的评价结果，对价值（如效益）不敏感。

　　电子政务的就绪测度，主要集中于三个方面，一是基础设施状态测度，包括电子政务的ICT基础设施、制度基础设施（惯习、文化与制度）测度；二是应用状态测度，包括电子政务的ICT应用、业务发展与转型程度测度；三是资源测度，包括政务信息资源、人力与智力资源的测度。电子政务的能力测度，则可以分别从单纯技术支持、在线信息服务、在线互动性、在线处理服务、服务一体化、组织转型等方面入手进行状态的量化描述。

　　就绪与能力评价，本质上是测度，而不是评价。因为它们是基于认识，而非实践的；因为它们主要是事实判断，而不是价值判断。然而对于电子政务“好”或是“不好”这样的评估来说，仅有事实判断是不够的。比如，建设有效益的信息化，就是一个价值判断——有效益的是“好”的，没有效益的是“不好”的。因此，必须有一组参照系，作为价值判断的根据。这就需要引出以下三方面的价值判断，作为就绪和能力状态的评价系统。

　　环境评价

　　环境评价，实际上是一个价值判断。强调资源禀赋要与所在条件相匹配，资源禀赋配置与所在环境匹配，就好；否则，就是不好。资源禀赋包括不同的资金投入、物质投入和人力投入。电子政务不是投入越多越好，过多的投入就是浪费；电子政务也不是人才越高级越好，大材小用也是浪费。这些都与环境评价有关。

　　环境评价在整个电子政务评估中，是一个事实要素，还是一个评价要素，具有本质区别。许多电子政务评估，将环境作为与其它要素并列的指标，进行事实判断。当环境评价作为一个事实要素时，其结果是累加到就绪与能力评价之上的。也就是说，环境较好则加分，环境较差则减分。或者说，环境越好分越高。而作为一个评价要素，其结果则是对于就绪与能力评价的“打折”。也就是说，评价结果高低，取决于系统与环境是否匹配，匹配为高，不匹配为低；而不取决于环境分值高低，不是环境越好分越高。

　　将环境评价作为价值判断，当作评价要素来对待，是行政生态学的根本要求。环境评价的价值标准，是“符合不符合国情”。以符合国情为“好”，以不符合国情为“不好”。中国特色电子政务道路，本质上就是“中国特色”所代表的行政环境，与“电子政务”所代表的行政系统的一种行政生态匹配；反过来说，所有行政生态学结论，都具有“某某特色的某某道路”这样一种形式特征。同一个就绪和能力状态测度值，如果被评价为不符合国情（超前或滞后），它的效果就会大打折扣。

　　从我们的测评实践来看，与电子政务有关的行政环境，主要包括四个方面，也就是经济发展环境、行政效率环境、沟通网络环境与社会文化环境。其中经济环境相关系数在0.5-0.7之间，相比之下，具有最显著的统计意义。

　　作者：姜奇平

　　绩效评价

　　绩效评价与环境评价一样，也是对事实状态的有效性评价，只是参照系不同。这里的绩效评价具有特定含义，主要是指以政务目标和战略为参照系的有效性评价。评价所涉及的效益，是电子政务的间接社会效益。绩效在这里不是指达到某种就绪和能力状态的成绩，而是指电子政务对实现既定政务目标和战略是否有效。

　　进行电子政务绩效评价，需要建立一个可量化的绩效谱系。在绩效的谱系中，我们区分出五类不同的电子政务策略（目标和战略）类型。它们分别是技术应用型策略、管理信息化型策略、扁平服务型策略、电子民主型策略和全面响应型策略。

　　在我们的行政生态体系结构中，绩效评价是与环境评价是有内在关联的。不同的行政环境，有其对应的不同政务目标和适宜战略。比如，在一个企业组织普遍采取金字塔结构的经济环境中，政务策略被定位于政府流程再造，就会由于公营与私营组织结构不对称，造成行政环境与行政策略的不匹配，较高的行政策略目标，由于超前，不仅无助于加分，而且要被打折。

　　电子政务绩效评价在整个电子政务评估体系中的作用，是通过赋予权重的方式，对就绪与能力状态的测度分值，在环境评价基础上，进一步进行“打折”。

　　比如，我们将绩效目标确定为监管，那么首先是根据监管对于所处行政环境阶段的地位和重要性，来确定权重。监管作为一种政府职能，在以职能（转变和优化）为核心的政务阶段，具有一级权重；但在以流程为核心的阶段，只具有二级权重。相反，公民参与与互动，在政务发展的早期阶段，权重较低；而随着发展，权重越来越高。

　　绩效评价的行政生态实质，是认为选择什么样的政务绩效目标，受制于行政生态条件。必须从实际出发，实事求是地确定。而电子政务的政务绩效效果，主要依赖于政务绩效目标本身的合理性。

　　用户评价

　　如果说绩效评价是评价政府，而政府最终要为公民服务，因此是间接社会效益评价；那么用户评价就是直接社会效益评价。它不是从行政主体角度提供的评价，不是从电子政务提供方角度提供的评价，而是由电子政务需求方给予的评价。用户评价，是制约就绪和能力状态测度值“投入越多得分越高”的第三重“打折”评价系统。

　　用户评价在技术上并不难，许多人也做过这方面的探索。从行政生态学指数角度看，用户评价的难点在于：第一，用户评价不是绝对的；对用户评价本身，也需要进行评价。也就是说，用户评价首先需要经过环境评价的再评价。举例来说，不发达地区，如果提出了电子民主的需求。是超前，还是适宜，对此如何评价？在印度条件下和中国条件下，可能结论不同。需要与环境评价中的行政环境进行关联，才能得出判断。第二，同是“增加群众满意度”，在“大政府”、“小政府”、“政府再造”和“全面响应”等不同条件下，含义是截然不同的，需要做出区分。

　　“电子政务行政生态学指数（EGAEI）”的方法，虽然还不能涵盖所有同电子政务效果有关的子系统，但它至少有助于解决一个关键性的问题，那就是它可能从最关键的几个方面，科学评估电子政务的效益（主要是社会效益），不会再出现“投入越多，得分越高”的违反“建设有效益信息化”原则的情况。