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引言，城市公共危机的定义是这样的，城市公共危机主要发生在城市，比如说人口密集、工商业比较发达，通常是周围地区政治、经济、文化的中心。而城市危机是发生在城市的重大的自然灾害和突发性灾害事件，一种危及全体社会公众生命财产和共同利益的紧急事态。而这里的应急管理指的是减缓、预警、化解或者可恢复等全过程的应对安排。公共危机的应急管理通常也可以称为“突发事件应对机制”或“紧急状态管理”。
灾害一般有“天灾”和“人祸”，另外也有“天灾”和“人祸”两者复合交织在一起的情况，既有人为原因，也有自然的原因。
城市公共危机分类，2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件四类。在当前的情况下，城市公共危机的应急管理也就是针对这四类突发公共事件的应急管理。
自然灾害，首先指的是自然界中发生的、能够造成生命伤亡与财产损失的事件。比如像地震、洪水，在它刚发生就是纯粹的自然灾害；还有煤矿中的瓦斯引起的安全事故，它是准自然的灾害，主要是因为瓦斯遇到明火引发爆炸或者燃烧引起的灾害；还有战争的破坏，它就不是自然灾害，而是人为引起的灾害。
事故灾难，个人或者集体在时间的进程中，为了实现某一意图而采取行动的过程中，突然发生了与人的意志相反的情况，迫使这种行为暂时或永远地停止的事件称为事故。由它造成人身伤亡和财产损失，就是事故灾难。比如像空难、液氯泄漏是纯粹的事故灾难，还有煤矿中瓦斯引起的安全事故也是事故灾难。
公共卫生事件，它是指突然发生的，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大疾病疫情、群体性不明原因的疾病、重大食物和职业中毒，以及其他严重影响公众健康的事件。比如像北京2003年发生的“非典”疫情，还有最近几年在全世界都比较关注的禽流感，还有一些卫生事件，比如有毒的奶粉流入市场，这种事件就是属于公共卫生事件。
社会安全事件，主要指人群公共生活空间的安全，它包括人民生命财产、社会生活秩序和生态环境的安全，凡是影响这种安全的事件，均称为社会安全事件。比如有社会动乱、恐怖袭击、能源危机、货币突然贬值或者升值，还有重大的生态环境破坏，比如像空气质量的恶化、沙尘暴等等，都与社会安全有关系。
灾害对城市的影响主要是因为这几个原因：一，城市是人类居住最为集中的地区；二，城市是交通、能源、通信、给排水等各项设施最为集中的地区；三，城市是居民生活和生产活动最为集中的地区。灾害对城市的影响主要有：造成社会的不稳定，造成民众心理不安全。还有链条环节的断裂，像生命线的环节，这个链条如果断裂，连锁反应和间接影响是非常巨大的。所以，灾害一般的特征是这样的，它对城市影响是最为直接的，影响的人数也是最多的，影响的时间也是最快的，它造成的经济损失也是最大的。同时还有就是间接的影响，就是政治影响，这也是非常大的。
下面，我介绍一下北京常见的灾害。2001年12月7日下了一场小雪，那天由于应急准备得不是太完善，所以尽管这是一场小雪，却造成了交通拥堵，好多人大概凌晨才回到家里，都是徒步行走回家的。2004年7月10日的大暴雨，很多汽车在立交桥底下进到水里了，由此引发的交通拥堵，也导致很多人不能够按时回家。北京的大雾，对高速公路，对民航都产生了重要的影响。
还有雷击事件在北京也是频繁发生，从中国气象局网站上得到了数据，2006年1至6月份，中国已发生雷电灾害大约7000多起，造成263人死亡，它的直接经济损失大概达到1.3亿元。北京大风也是一种常见的灾害，有时候把一些古树或建筑、广告牌刮倒，会引起人员的伤亡或者财产的损失。（见图）左下角是冰雹，是去年5月31日，一场冰雹在城市降落，把许多汽车的玻璃都给砸坏了，那次经济损失也是数亿元。还有高温灾害，在欧洲国家造成的危害特别大，比如在法国，去年好象因高温死亡了上千人还是上万人。还有沙尘天气，沙尘天气对北京的空气质量造成很恶劣的影响，另外它也影响了北京的治理。
在北京的一些山区，比如像密云县就容易发生泥石流或者滑坡，这些都是由于暴雨所引起、造成重大人员伤亡或者财产损失的灾害。尽管北京目前这些年没有地震，但是地震也是必须应对的一种自然灾害。再如与人为有关的公共卫生事件，比如2003年的SARS流行。还有在密云灯会上，在春节期间，因为人员拥挤，踩死大概37个人。还有火灾也是北京频繁发生的灾害。北京附近有一些化工厂也容易发生有毒气体泄漏或者爆炸。
引发公共危机的致灾因子通常有地震灾害、气象灾害、地质灾害，还有交通事故、火灾与爆炸、环境公害、传染病流行、工程质量事故、生物化学灾害、高新技术事故。
与城市公共安全应急相关的几次重要事件：1.2001年的“9·11”事件，世界各国重新界定了“国家安全”的内涵，我国也加快建立了各种公共危机的应急处理机制。2.2003年的“非典””危机，对我国各级政府部门应对突发公共危机的敏感性和紧急调度公共资源的能力进行了考验。实践表明，我们在面对这些公共危机事件时时常限于被动局面，我国城市灾害应急管理能力还需加强。
引发城市公共安全危机的因素主要有三个，一，对于城市化伴随的灾情长期认识不足，我们通常往往关注经济、社会的发展，而没有考虑生态或者潜在的灾害。二，传统的单一城市灾害管理模式，应对群灾齐发的复杂局面能力有限，比如一次冰雹或者一次暴雨，可能引发的是很多灾害，交通部门的应对需要协调地、综合地对灾害进行管理。三，“重救轻防”的旧观点，导致在防灾减灾物质投入上的长期不协调。只有有伤亡事件的时候，才对这个事件重视，这就属于重救轻防。
应急，一般是指针对突发、具有破坏力事件采取预防、响应和恢复的活动与计划。应急工作的主要目标是：对突发事故灾害作出预警，控制事故灾害发生与扩大，开展有效救援，减少损失和迅速组织恢复正常状态。
应急救援体系的发展及现状。应急救援体系是现代工业化发展的必然产物。20世纪70年代以前，各自为战、功能单一、缺乏协调、应急能力弱。20世纪70年代以后，工业发达国家对安全事故和灾害的发生频度、危害程度的加剧有了认识上的提高，应急救援体系成为整个国家应急处理的重要组成部分。20世纪90年代至今，随着人类对生存环境的再认识，人们从系统论的观点认识应急救援。应急救援体系已经成为维护社会稳定、保障经济发展、提高人民生活质量、维持国家管理正常运行的重要支撑体系之一。应急救援体系可以提升灾害管理机构地位，由主要防范应对自然灾害向综合减灾和应急管理转变。它的发展状况从初期的应急救援到比较完善的应急救援系统，最后发展到标准化应急管理体系SEMS。
在新时期下，我们面对北京经济社会发展快速增长的需求，必须对突发公共事件进行综合的应急管理，整合社会各层面有关灾害应急管理的责任和能力，构建包括备灾、响应、恢复和减灾过程的灾害应急管理体系。这个特点针对突发公共事件，比如发生的自然灾害、城乡爆发大规模公共卫生事件等实时调动所有的资源，以最优的方法完成预先制定的计划，并减少各种干扰给系统带来的成本和负面影响。
北京城市公共危机的主要特征。北京是一个具有上千万人口的超级大城市，作为一个巨大的成灾体，它发生公共危机事件的时候，它的特征大概分为三方面：
首先是放大效应。放大效应跟乡村来比，这里有个“相对灾度”的概念，同时考虑伤亡人数、经济损失和GNP（受灾前沿国民生产总值的数值）三个因子，对于同样强度的灾害，城市相对的灾度远远大于周边的农村地区。。
第二，城市灾害的连锁效应。原生的灾害直接破坏城市生命线系统而引发一系列次生灾害。原生灾害使城市生态环境发生变异而引发一系列次生灾害。流行性传染病的连锁效应。比如像雷电，可以引发停电事件，由于停电又导致交通事故、轨道交通停驶，还有电子信息系统和自动化设备瘫痪、供水系统的停止。干旱导致地下水过度开采，地面沉降，建筑物破坏，或者桥梁路面塌陷。还有大雾，能够导致空气污染加重，导致能见度降低，造成交通事故增加，还有机场关闭。
第三，城市灾害源很复杂，一个是它本身固有的自然灾害，城市生态环境灾害，城市工业设施，人为失误导致的灾害源，还有高科技风险，这些都是北京的灾害源，可以看出它们是非常复杂的，分为很多方面。
北京市综合应急管理体系建设现状。在2003年6月，北京市委、市政府开始制定突发公共事件综合减灾应急管理体系建设工作方案。到2004年7月以后，在应急管理体系建设方面取得了比较大的进展，比如成立了突发公共事件应急委员会，又成立了市应急指挥中心，建立了全市的应急指挥平台，成立应急指挥办公室，成立了13个专项应急指挥部。同时在预案方面也做了很多的工作，比如完成北京市突发公共事件总体预案，完成34种灾害应急预案编制，完成7个应急保障预案编制，即将完成18个区县的综合应急预案。兼顾考虑超大城市和首都的特点，北京公共危机综合应急管理体系的建设在坚持党中央和国务院领导下，统一整合中央国家机关在京单位和驻京部队单位的应急减灾资源与国家减灾中心联网。
北京市综合应急管理体系分为：应急指挥系统、应急技术支撑系统、应急管理法律和规范系统、资金物资保障系统。
1、应急指挥系统，主要是通过市突发公共事件的应急委员会，指导管理市减灾与救济指挥中心，减灾应急指挥中心管各专项的指挥部，和18个区县的减灾与应急指挥中心，还有北京市相关的委办局，比如有消防局、防汛抗旱指挥部等等
2、应急技术支撑系统，主要有网络通信子系统，比如有政府网、应急呼叫报警网。还有信息数据库子系统，城市地理环境数据库、城市社会经济数据库、灾害历史数据库。应急评估数学模型子系统，危机事件潜势预测模型、社会灾变心理分析模型等等。对策预案子系统，综合应急管理总体预案，单灾种专业应急预案，预案实施决策流程。专业救援子系统，比如像医疗急救网、消防网、自然灾害现象救援保障，还有公共设施抢修队，治安和反恐防爆队。
3、应急法规系统。北京市政府最近做的工作主要有防灾减灾条例的制定，《首都应急管理基本法》、《社区安全条例》、《北京消防条例》、《北京防震条例》、《北京防汛法》，在北京总体规划中也特别把防灾减灾作为单独一篇进行撰写。还有《市民道德行为的规范》中也增加了防灾减灾的责任内容，还有下发一些有关防灾减灾的科普读本，做到差不多每个市民人手一本。
4、应急预案的体系。北京市的应急预案是一个完整的体系，从行政层次上分有市总体预案和区、县级分预案两种，总共预案有35个。
5、应急后勤保障系统，主要有应急系统运行年度财政预算，包括备灾专项基金，常规化的救灾捐助管理。救援装备和器材高科技化，超高楼层救援器材、生命探测仪等。防灾减灾用品产业扶持、鼓励民营企业做一些防灾减灾的用品。应急救援物资储备、生产和管理的规范化。
北京综合应急指挥系统主要由北京市政府直接领导，应急指挥领导小组，根据北京公共危机应急指挥中心，像国家减灾中心、本市各专业应急指挥中心，各区县政府、市各委、办、局，形成上传下达互动的交流，能够实现突发公共事件的现场管理、修复救援、现场支持、救援。
北京综合应急指挥系统是由三部分组成的，首先有领导决策层，主要建立统一的综合领导机构，建设北京应急指挥中心。第二，系统技术支撑层，主要建立北京公共危机应急决策指挥综合服务平台，建立应急处置资源数据库，编制应急处理预案，设立行业应急专家小组。第三，综合实施层，建设应急通讯保障和信息管理体系，建立快速反应救援队伍，建设应急物资供应体系，建立紧急新闻发布机制。
在2004年9月，市政府常务会通过了《北京市突发公共事件总体应急预案》，决定要成立北京市突发公共事件应急指挥委员会，机构设在北京市政府办公厅，加挂北京市应急指挥中心的牌子。2005年4月25日，成立副局级级别的北京市突发公共事件应急委员会办公室，2005年7月，充分利用多年来信息化建设的成果，有效整合各委办局等分别建成的数字集群无线通讯系统、图象监控等资源，建立了市级应急指挥平台。
综合应急指挥中心设计主要考虑国家减灾中心、水利、气象、地震、消防，社区、单位重点区域，城市生命线系统管理部门，它有一些监测设备，比如现场空中监测，还有现场救援指挥车，对突发公共事件进行灾害的动态显示。还有应急对策的显示系统，根据专家的意见和对策，最后形成一个综合的减灾决策指令。
目前初步实现对社会全面的监控，以施公案据图象监控系统为依托，分别接入全市近千路图像监控信号。交管局、安全局大概有近上千个监控系统，对北京主要地方进行监控。另外，还有现场图像无线传输系统，像北京市气象局现在已经建了一个大气污染的应急车，今年7月，在五棵松即将办奥运的体育馆进行了一次演练，主要对一些有害气体进行监测。另外，还有环境气象对大气边界层引发突发事件有毒气体泄漏要素进行监测。
最后，结论与讨论。在目前我们建设的应急管理体系中还存在一些不足，应急体系尚未完全建立；各灾害管理部门间协调和配合的应急措施尚不完善，不少还是空白；各种灾害及其次生灾害的预报准确率、精度和时效不高，比如对昨天的暴雨，我们只能做到临近预报，两三个小时预报的比较准，前期预报不是很准；还有预报预警作业流程和业务服务规定尚未真正建立；各种自然灾害及其次生灾害预警发布的覆盖地区存在空白，特别是易受灾害影响的农村和山区，像北京市还缺少基于地理信息系统有关灾害分布的风险图，供各部门进行防灾减灾参考的；灾情收集上报工作比较薄弱，各部门间的信息共享机制尚未建立，也很少进行灾情的独立和综合调查；各种自然灾害及其次生灾害的灾前、灾中和灾后评估工作尚未建立等等。许多应急预案操作性不强，可能做了很多预案，但是这些预案只是放在档案柜里，但是这些预案缺少培训和必要的演练，真正面对自然灾害的时候，可能这些预案不能起到它真正应该起到的作用。
下一步的工作展望，突发公共事件应急管理体系的功能设计和运行管理要落实“以人为本”、“预防为主”的理念，须把应急管理关口前移动各区（县）突发公共事件应急指挥中心和应急办公室正陆续成立，其人员安全应急管理素质参差不齐，这个问题对应急指挥中心的建设完善和科学管理将有重大影响；对街道（乡镇）和社区（村）两级基层应急管理机构和队伍的建设应予以足够的关注；北京市34种专项应急预案和18个区县应急预案也已经陆续完成初稿，并且进行制定和修订，在制定或者修订的时候，要把预案与风险分析相结合，提高预案质量。另外，要组织相关的专家逐项进行评审、论证，然后再交给市应急委员会进行审定。北京市应急指挥平台也初步建立，各区县的应急指挥平台也陆续建立起来，但是应急指挥平台的大量应用软件急待开发，可能相关部门已有工作安排或计划。
(刘伟东博士 中国气象局北京城市气象研究所气象灾害室的副主任)