我们常说，“需求”是信息化建设的基础。其实，“需求”有两个方面的含义：第一个是真正意义上的“客观”的需求，是真正的各种需求者对信息化的期望；无论有无、以及有怎样的信息系统支持，它都存在。第二个是我们所说的“系统的需求”，有一定的规范形式和过程逻辑、可以引导信息系统建设。第二种需求其实是一种“主观”化了的需求，反映了我们对“客观需求”的认识和分析。

    往往我们进行信息系统的建设，是从“主观”的需求开始的。这是因为从“客观”的需求推导到“主观”的需求，看似很容易、很直观，而且也没有简单实用的形式化工具支持。所以，通常是“拍拍脑袋”就行了。当“拍脑袋”成为习惯以后，我们就容易忽视对“客观需求”的跟踪、研究，使定义出来的“主观需求”实际上满足不了“客观需求”。

    应急联动系统建设就是这样一个需要我们对其“需求”进行升级的领域。

    我国的应急指挥系统建设有十几年的历史，出现了一大批实用的系统成果。尤其是近年来，随着灾害、灾难及突发事件呈现出类型多样、综合、发生频度高、危害面广的新特点，应急指挥系统逐渐成为一种有特定功能的应用系统类型，较广泛地应用在公共安全、气象与地质、公共卫生等管理领域中，成为城市危机管理的重要支撑设施。

一、核心定位升级

    一说到“应急指挥系统”或者“应急联动系统”，人们就会想到“110”、“119”“120”等特服号码，或是特服号码的集成。诚然，通过特服号码集成来实现应急通信调度，是应急联动系统一种基本功能体现。以特服号码为主要特征、以通信调度指挥为核心功能，代表了一代应急指挥系统的核心概念。

    但是经过SARS、“911”等造成重大损失的应急事件，我们可以发现，应急联动系统的“客观需求”已经发生了很大的变化。之所以相应的应急指挥系统在突发事件面前没有发挥出应有的效用，正是因为它们都定位在“通信调度系统”上。虽然在一些通信网络没有覆盖的地方，“应急指挥系统”产生了一些边际效益；但即使是最现代化的通信网络，也远远满足不了危机管理对信息的互通和联动的客观需求。

    信息系统究竟应该对应急指挥进行哪些支持？能进行哪些支持？在基本的话音通信乃至多媒体通信覆盖完成后，应急联动系统应该向何处发展？这应该是在今天的技术和信息环境下应该重新思考的问题。仍然把建设重心放在通信网络覆盖，仅仅满足于第一时间建立指挥中心与现场的通信联系，未免失之肤浅和不合时宜。

    本文试图对应急联动系统的“专业化”、“智能化”、“知识化”和“标准化”的新需求特点进行一些基本的梳理，希望抛砖引玉，以期引起对应急指挥系统建设的需求研究的重视。

二、“专业化”需求

    在应急指挥领域有一些经典的例子说明一种“只应急不联动” 的现象。例如：2003年的北京晚报上曾刊登过一篇文章，标题是《空中历险》：今早7时50分，白纸坊541厂北门街口东侧一栋正在施工的高楼上，突然坠下一人，人们正惊诧时，坠楼人下落过程中被电线兜在距离地面7米的空中……8时许，110警车和999急救车赶到现场，但因出事 地点离地面太高无法施救，立即与119联系。8时10分，右安门消防中队赶来，却又因头顶上有高压线无法立即施救。将近9时，供电部门在出事地点东侧50米处拉闸断电后，消防队员立即支起云梯，很快将伤者救了下来，999将其迅速送往右安门医院，据了解，该男子腰、臀等部位烧伤面积达60％，二到三度烧伤。这则消息没有披露的另一个侧面是，施救过程几次受阻，最后导致坠楼者大面积烧伤。这正是典型的只有应急没有联动的结果。而“有应急无联动”，主要原因就是在事件处理没有寻求和得到专业化支持。

    可见，在今天的信息和知识时代，应急指挥的资源调度和决策不再仅仅依据指挥人员的直觉和领导的决心，它还离不开专业知识和信息系统支持。不同于传统的“110”等特定目的的通信调度系统和一些专业化的信息处理系统，从某个角度说，现代的应急联动系统就是要支持“外行领导内行”。显然，这种支持是以通信调度为主要功能的系统所不能承担的。因此，为了避免盲目决策，现代应急指挥系统应该能让指挥人员动态获得专业化信息处理系统的支持。

    以SARS事件为例：如果能在指挥中心实现医院、隔离区、观察点、病毒及遗传研究机构实现按需的、高效的信息调度，就能有效支持疫情观察、研究、治疗以及人群控制，同时大大减少不必要的人际接触；而医院和研究机构都是知识密集、信息处理资源丰富的地方。因此，在这种情况下，我们需要的是能够按需连接多个专业化信息处理系统的、数字化的“信息调度系统”，而不是仅仅实现音、视频互通的“模拟化”的通信调度系统。但遗憾的是：在SARS期间，包括应急指挥系统在内的整个信息技术应用所起的作用，仅仅停留在于信息发布、数字的报送、疫情的直观展现，以及提供一些人际沟通。——换句话说，IT在SARS中所起的作用还是“行政”的成分居多；对于利用“知识”上支持疾病的和控制没有起到任何实质性的推动作用。

    其实，在与危机管理和应急指挥有现实和潜在关联的领域——如交通管理、公安、医疗与公共卫生、公用事业等等，国家都已经累计投入了巨大的资金，信息化应用已经相当深入，各个部门、各个单位已经各自积累了可观的信息处理资源。应急指挥系统更迫切的主要目标，是能够在关键时候动态实现对这些信息处理资源的调度。

    从这个意义上说，应急指挥系统的核心功能应该从基本的通信调度“升级”为更广泛的“信息调度”，成为支持科学决策和专业化的信息处理支撑平台。只有这样，应急指挥系统对于危机管理的意义，才会从“政治”和“行政”层面，深入到“知识”层面。

三、“智能化”需求

    目前的应急指挥系统开发大都基于特定的某种或多种灾害类型，一些大规模的“应急联动系统”，也不过是把不同类型的应急指挥系统或信息处理系统按照一定的“预案”，进行需求的组合和系统的集成。这种“面向过去”和“面向已知”的应急指挥系统，是很难具有“智能”的——它只是一个机械化的信息展示、指令传输和通信调度的平台，所有的信息流通途径都是在系统设计中或者预案中设定的；一旦出现“边缘性”、“综合性”，甚至从未出现过的应急事件，系统就面临“伤筋动骨”才能满足要求，甚至根本就不能用了。

    这就为应急指挥系统提出了“智能化”的需求。因为在今天的环境下，我们不可能完全设定未来的危机或突发事件的“类型”，以及它们的信息处理要求。在专业化信息处理系统普遍存在的前提下，应急指挥系统的意义之一，就是要为决策人员提供一个便利的、交互式的操作平台，来迅速、动态地识别事件“类型”，并构造针对特定应急事件的信息处理和调度系统。

    例如，在SARS事件中，当我们发现疾病的研究需要病毒、遗传和临床各种研究的紧密信息联系时，“智能化”的应急指挥系统就应该能够在决策人员的干预下，快速连接SARS相关的医疗、研究和管理机构的相关信息系统，把它配置成为一个以SARS研究和防治为中心的联动的大系统；而在有针对“禽流感”的应急指挥需求时，同样一个系统则能被迅速重构成为一个针对“禽流感”的信息处理和资源调度系统。如果为SARS而建的应急指挥系统不能适用（至少大部分适用）于“禽流感”，那么它就是一个没有智能的、僵死的系统。

    当然，我们现在来谈针对SARS的系统应该是个什么样子，部分是因为SARS是一个已经过去的公共卫生事件，我们对它已经有了很多框架性的认识。事实上，我们不可能、也不应该总是基于“过去式”来确定今后的系统建设的内容。面临着“奥运”、“世博”这些若干年后的、世界性的大型活动，我们更是应该在尽量丰富各类预案的同时，把智能化作为应急指挥系统的基本要求。因为更长的时间将带来更多的不确定性，新的灾种或灾种组合可能会不断出现；任何完美的预案都不可能保证覆盖未来的需求。如果没有智能化的应急指挥平台，我们就始终摆脱不了“头痛医头，脚痛医脚”的被动局面。

    “智能化”的应急指挥系统，具有显著的动态性和可重用性。从这个角度来说，构造智能化的应急指挥系统，也是我们从宏观上规划和把握应急指挥系统建设的关键。对它研究得越透彻，应急指挥系统建设的“集约化”程度和综合效益就可以越高，建设和运营成本也就可以越低。理论上说，一个全面的城市应急指挥系统应该是整个城市危机管理类信息系统的“终结者”——形成以一个综合型系统带多个专业型系统的局面后，不应再建设新的综合性系统。

四、“知识化”需求

    从知识管理角度来看，信息系统的发展可以分为几个阶段：数据处理阶段；信息处理阶段；知识处理阶段和智能化阶段。

    以这个标准来衡量，传统的“110”等单纯、特定类型的应急指挥系统，以及现在的一些“小联动”系统基本上处于数据处理或信息处理阶段，只强调对设定类型信息的收集和处理，而并不涉及信息的积累、提炼和“回馈”。这个层次的系统主要作用在于对应急指挥过程的即时支持；一次指挥过程完成后，只留下一大堆散乱、难以被利用的数据；若要实现对这些信息的提炼、挖掘和利用，往往要另外借助更加复杂的工具。

    对于有知识处理能力的系统来说，系统所处理的信息，同时也成为回馈系统的“粮食”。系统运行的时间越长，不仅积累的事实性的信息（可供查询参考）越多，而且可以抽象出来的知识也越多。这些知识可以在人工干预下得到验证和积累，并用于下一轮的信息处理之中，成为系统的一部分：它们可以帮助系统找到运行的“捷径”，或是给指挥、决策人员提供更确切、更具指导性的帮助。

    无论是“911”这样空前规模的综合性灾难，还是我们周围不断发生的矿难、空难、自然灾害等，一定都给我们留下了非常丰富的经验和教训——例如怎样在特定环境下搜救、灭火、防止疫情蔓延、克服心理恐慌等等，这些都是用生命换来的宝贵知识。应急指挥系统应该怎样对待这些海量的知识？不外乎三种思路：一，相关的应急指挥系统进行功能不断升级，即把这些知识“固化”为系统的一部分，使之下次能程序化地处理类似事件；二，把相关的知识汇编成册，放在系统终端旁边，或是做成可以演示的文档形式，供指挥决策者参考——这样应急指挥系统可以“以不变应万变”，系统的生命周期会长一些；三，把这些知识进行适当的提炼、整理和重新表达，使之能改进下一次的“人－机”协作，为决策、指挥人员提供更好的帮助，同时也使“预案”进一步丰富。

    不难想像，这三种对待知识的不同思路，将导致不同的建设效果。忽视知识管理，将导致知识无法有效传承或利用；僵化地对待知识，则将导致系统建设的不可控和规模的无限扩张；只有建立恰当的知识表达、提取和回馈平台，才能有效应付“信息爆炸”或“知识爆炸”，解决应急指挥系统的“程序性”和“智能性”的矛盾，防止“预案”或“辅助决策”功能的游离，实现“以小变应万变”；同时也保证系统有一个较长的生命周期。

    其实，在我们的身边，每天都有有价值的信息产生。这些信息如果不进入应急指挥系统的知识管理机制，就会仅仅作为新闻报道和内部参考一闪而过，然后流失；灾害造成的损失就会一再重复。

五、标准化需求

    要建立基于专业化、知识化、智能化的“大联动”系统，必须建立一套应急指挥领域的应用标准和应用支撑标准。这套标准包括对应急事件的描述机制，对基本的、公用的信息对象（数据元）的描述，以及相关信息系统必须提供的技术接口，等等。这些是整个社会的信息资源在应急指挥领域的“共同语言”。在这一“共同语言”的基础上，进行各专业化信息系统的“养成建设”，才能在关键时候实现“应急”和“联动”。

    标准化建设是一项长期的过程。我国的电子政务标准建设正处于一个困难的时期。虽然已经有了一个相对完整的电子政务标准框架，但应用标准还处于缺失状态，标准对于应用的指导性不足，急需在一些大的应用背景下完善标准体系。应急指挥系统正是绝佳的一个领域：虽然我国的公安、公共卫生等行业或多或少有自己的应用标准，但即使在行业内部，也缺乏必要的整合。应急联动系统的建设，将成为一条可见的纽带，帮助我们发现标准体系中的“空隙”。如果对标准化建设有足够的认识和投入，将实现标准与系统建设的“双赢”，有力推动我国信息资源建设的有序化；反之，系统建设与标准化将仍然是“两张皮”。

    应急联动领域的应用标准必须是强制性的标准。只有这样，才有可能形成一个相对开放的、信息资源社会化的格局；各专业化系统才有可能在关键时候迅速互联，才能形成达成一个“大联动”系统。如果不能在“平时”突破部门利益障碍，形成有效的标准化建设和执行机制，过分强调“安全”和条线自治，我们就不得不付出“战时”的代价。这已经被无数沉痛的事实证明过了。

    在2004年11月召开的第一届中国电子政务论坛上，国务院办公厅副秘书长徐绍史同志指出，应急指挥系统建设与政府门户网站建设是我国当前电子政务建设的两大“抓手”；要从提高执政能力的高度来看待应急指挥系统建设。如果我们对应急指挥系统的需求认识不能“与时俱进”，则我们国家的危机管理还将长期得不到信息技术的有力支持；我国的电子政务还将长期处于混乱的“战国时期”。