借鉴国内外一站式服务信息化建设的宝贵经验，广东省茂名市的网上行政协同审批共享基础平台，

网上审批系统作为政务信息化建设的重要组成部分，其实施效果直接关系到电子政务整体建设。

网上行政协同审批的实现，除了必须具备安全和技术条件以外，更重要的是非技术的行政体制改革和业务流程优化问题。

因此，如何解决在办公自动化的基础上推行网上行政协同审批与传统方式的行政审批所出现的权力转移所带来的阻力问题，以及部门原有业务审批系统与网上行政协同审批共享基础平台的接口安全对接问题，是研究推进网上行政审批策略的关键。

六大阻力

推进网上行政审批，不免存在若干阻力，其原因大致如下：

１、基于安全保密的原因，部门强调：部门的行政审批业务和部分审批业务依据等信息是属于保密范畴，必须做到绝对保密。

２、各个政府部门都有各自的行政职能，各自依据自身的行政职能行使行政审批权。行政职能是部门存在的前提，是部门和部门领导权力的基础。

3、推行网上行政协同审批，必将会进行审批流程的重整、规范和优化，必将会把申请、条件、流程和审批结果公开化，这就必定会出现行政审批权力的转移，由传统的权力型审批向服务型审批转变，这样必定会削弱部门和部门领导的权力。

4、行政体制改革有待进一步深化，业务流程的梳理和优化问题还未得到很好解决。

5、工作人员的权力观、价值观还未有得到很好的转变，服务意识还比较淡薄。

6、过去，解决网上行政协同审批问题的网络和技术不具备条件。

时机正成熟

为解决以上问题，目前，相关条件及保障正在逐步到位：

国家已出台政务公开法和行政监督管理条例，指出：政务公开是原则，保密是例外。这就要求非涉密的信息都必须公开，实行信息资源共享。

国家正在建立和完善保障制度，加强法制建设，建立良好的电子政务建设和应用的环境。目前已出台了《行政许可法》、《电子签名法》, 《政府信息公开条例》已被列为国务院2006年一类立法计划，有望今年出台,《政府信息公开条例》 将通过立法促进政府信息资源开发，解决部门间互联互通、资源共享的瓶颈问题。

2005年广东省出台了《广东省建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施意见》，提出：“运用信息、网络等现代技术进行行政审批管理，推行‘网上审批’、‘并联审批’和‘一站式’服务，提高办事效率；要在全省建立行政许可电子监察系统，全面监察行政许可审批过程的每一个环节。”这些法规的相继出台，将有助于网上行政审批系统的建设和推广应用。

部分地区实行财政统收统支后，实行收支两条线，部门没有独立的经济支配权，不再存在部门经济利益的冲突问题。

目前，解决网上行政审批问题的网络、安全、数据存贮和交换、系统管理和应用服务等软件系统支撑平台等技术均已成熟，具备了推行网上行政审批的条件。

方法保障

广东省茂名市在推进网上行政审批时，采取多种方法保障顺利推进：

在信息安全保障方面，按国家安全保密的规定要求，一方面加强垂直管理的业务部门的“信息孤岛”建设，加强“信息孤岛”内信息系统和信息资源的管理。另一方面利用物理隔离技术、CA数字认证技术，消除部门的泄密疑虑。

政府在推行网上行政协同审批行政决策方面：按省在这方面工作的统一部署和形势发展的需要，报经市政府批准，由市政府发文，统一要求政府各部门必须在规定的时间内全面推行网上行政协同并联审批，并接受行政许可电子监察系统的全面监察。

行政许可执法监督方面：行政监察是行政审批业务流程优化的保证，行政审批电子监察系统是网上行政审批业务协同并联系统的“魂”。因此，必须在省的统一部署下，在建设网上行政审批业务协同系统的同时，建设行政许可电子监察系统，这也是防止权力腐败的有效途径。

在技术保障保方面：用网络技术、整合信息资源，建设网上行政协同并联审批共享基础平台。这样，通过市级统一的信息资源共享及行政审批业务协同平台进行有条件的数据交换和行政审批管理，从而实现真正意义上的信息资源共享及行政审批业务协同。

在网上行政审批推行策略方面：推行网上行政审批，必须分步进行。

第一步应以优化投资环境为理由，推动投资审批项目实行网上协同审批，并进行电子监察。

第二步应以《行政许可法》和《信息公开法》为依据，在尊重部门原有业务审批系统的基础上，建设网上行政协同并联审批共享基础平台和行政许可电子监察系统，推动行政审批事项实行网上协同审批，并把受理、承办、审核、批准、办结等进行全程监察。

第三步是把部门的业务审批系统的审批流程摸拟出来，配合网上行政协同并联审批共享基础平台的审批流程，通过行政许可电子监察系统对行政审批的全过程进行全面的监察和管理。

一个平台

为达到茂名市网上行政协同审批共享基础平台的建设总体目标和性能要求，实现项目预期应用效果，平台的总体框架设计至关重要。通过 “一个平台、六大应用、协同审批、全程监察、服务管理”的整体建设，茂名市全面打造现代化的协同审批体系，最终实现茂名市网上行政协同审批共享基础平台的建设目标，总体设计框架如图１。

网上行政协同审批共享基础平台是整个项目应用的基础，为各应用系统提供数据交换、流程整合、信息共享、用户管理与权限控制，保障各应用系统的正常运转。

“六大应用”

“六大应用”是指为满足茂名市投资服务中心和相关单位的业务需求，在茂名市网上行政协同审批共享基础平台的基础之上，分别建设“协同审批、电子监察、信息服务、领导工作台、协同办公、审批门户网站”六大业务应用系统。

1、协同审批系统

协同审批系统的业务模型是以投资服务中心为中心的星型结构（如图２），办事人可直接到行政审批大厅进行所有行政审批项目办理、交费、取得办事结果，而不必再分别到各行政审批单位办理。办事人只需面对一个政府机关。

行政审批大厅受理办事人项目后，如项目是行政审批大厅内行政审批单位人员有权进行办理的，则直接办理；否则由行政审批大厅把项目移交给行政审批单位，行政审批单位办理完毕后又移交给行政审批大厅。

该业务模型形成了“审批大厅窗口受理，管理机构协调分办，相关部门分头办理，结算中心一次收费，审批大厅窗口答复”的跨单位区域的审批工作模式。打破了行政机关的组织界限，形成了以审批业务处（科）室为单位、以投资服务大厅为中心的一个“整体区域政府机关”的协同审批管理体系，使行政审批管理方式由金字塔逐步向扁平型过渡。

通过协同审批平台将各职能局业务系统中所处理的业务数据进行了数据交换，建立茂名市审批业务数据库，为该平台的其他应用提供数据支持。

并且通过建设系统审批平台为全茂名市实现了政府机构内、外部的信息集成，通过集成化的方法把原有应用通过一个核心组件服务器集成为一个有机整体，来获取其他应用系统中的相关数据和信息，能将政府机构现有的数据和应用无缝地集成到一起，无需重新开发，保护了原有的投资。

受理方式除了在投资服务中心进行窗口受理外，还可以进行与其他各委办局业务系统进行数据交换，将其他各委办局业务系统所处理的办件信息传递给协同审批系统，进行数据的整理及汇总，并为电子监察系统提供数据保障。

如果因涉及保密单位等的数据，则系统提供了标准的数据导入导出格式，由保密单位按照相应的标准格式将可以公布的信息予以手工填写，系统可将标准格式的Excel或者Word文件中的数据导入到系统中，从而保证了数据的完整性。

系统通过流程整合、数据整合等技术，最终实现“一表式登记、一网式审批、一站式领证”的先进管理模式。

２、电子监察系统

市监察局可以通过此系统对全市许可事项的办理过程（包含受理、承办、审核、批准、办结）的5个环节进行全程实时监察。同时程序提供自动预警纠错的功能，对行政审批超时限、违规收费、违反审批程序、违反政务公开规定，对符合条件的申请人不予批准等违规行为，分别发出预警信号、“黄牌”和“红牌”信号，并自动通过手机短信息通知承办人、审批人和批准人等责任人，便于监察机关进行监督整改和追究责任 。

同时根据《行政许可法》的规定，结合茂名市实际行政审批绩效考核办法，系统将根据规定的量化标准，自动对各部门、各岗位的行政效能进行打分、考核和排名；对部门的考评结果每月在内网、外网和新闻媒体上向各级领导和社会公布，接受群众监督，逐步形成茂名市行政审批效能评估体系。

3、信息服务系统

通过本系统将充分整合多种信息化服务方式，如移动政务（手机短消息、移动WAP）、语音呼叫中心、门户网站、触摸屏、电子显示大屏等多种信息化手段为系统涉及到的对象，提供提醒、催办、公布、查询等全方位的信息综合服务。

4、领导工作台系统

系统通过智能搜索引擎把系统中的相关业务信息和业务数据通过形象、直观的表现形式主动推送到领导的工作桌面，为领导决策提供参考信息，如办理、收费、投诉、绩效、重大项目跟踪等情况。

5、审批门户网站系统

该网站系统将作为 “中国茂名”的子网站，主要提供新闻发布、办事指南、办事结果查询、办事流程查询、表格下载、网上办事、网上审批等服务功能。

四大特色

借鉴国内外一站式服务信息化建设的宝贵经验，茂名市网上行政协同审批共享基础平台采取服务中心模式和真正一站式服务模式相结合的方式，对于进入中心但部门内部无信息化系统的部门集中在一网式协同平台下进行业务处理工作。

而对已有业务审批系统的部门，采取将中心物理大厅只作为资料的接受窗口，不作业务处理，调用本地的业务审批系统进行处理，最大程度地实现审批业务协同，推动管理创新。其具体特点体现为以下四个方面：

1、实现信息资源共享

通过建设茂名市网上行政协同审批共享基础平台，可以实现与市府各职能委办局相关部门的业务系统实时数据交换，加强了原各部门“信息孤岛”的资源共享，初步建立了全市政府部门横向行政审批信息资源交换与共享机制，将行政审批业务信息进行紧密集成，并以此为基础为其它综合应用系统提供了数据交换的通道。

2、实现“大流程、大审批”新模式

在传统的工作模式下，由于很多政府业务流程并没有对市民公开，企业或个人在办理某项业务，首先需要自己主动寻找相关的业务政府部门和具体处理业务的人员，要自己“找婆家”。

各行政单位之间的信息相互之间也是独立的，无法有效沟通。就需要通过用户的申请，来推动整个业务流程的运作，是一种由“人来推动流程运转”的模式。

通过建设茂名市协同审批平台，企业或个人除了可以通过审批门户网站、呼叫中心、电子触摸屏等手段轻松的全面掌握所办理事项的工作流程和处理情况外。

还可通过本平台提供的规范化流程、信息的公开和数据流转共享，通过信息系统对窗口受理的申报材料自动分发至各相关委办局职能部门，实现跨业务部门的网上联合协同审批，变传统的“人推动流程运转”为“程序推动流程运转”，方便企业和个人办事，加强政府服务能力，实现茂名市行政审批服务网上“大流转、大审批”的新模式。

3、加强监督，实现对行政审批业务全程“电子监察”

使用“电子眼”对全市所有行政审批事项的实施情况进行全程监察，对违反审批条件或审批程序、超过审批时限、违规收费等情况会同时自动发出警告信息，同时对每个审批部门和审批人员进行绩效评估和排名，实现了行政审批办理过程“看得见，管得住”。

系统对除了对投资服务中心审批事项进行监察，还对全市直属部门的非行政许可的其他审批事项的监控，并加强了主题监察、秩序监察、新开发建设重大投资项目审批电子监管功能，可有效加强监督作用。

4、构建“立体服务”

此平台建立了移动政务（短信、WAP服务等）、语音呼叫中心、门户网站、触摸屏、电子显示大屏等多种信息化服务工具，通过强大业务能力和通讯方式，方便广大人民群众及时查询了解到办事流程和具体的办事过程，提供了全面高效的“立体服务”体系，真正起到了服务群众、方便群众的作用。

图１ 总体设计框架图

图２ 业务模型示意图

图３ 电子监察业务模型示意图

图４ 平台整体关系图