随着改革深入和社会主义市场经济的迅速发展，出租屋和非本市户籍人员管理已成为当前城市管理的热点和难点，“难点”难在情况复杂，问题多；“热点”热在政府解决问题的期望高，决心大。现阶段流动人口大量增多，农村富余劳动力向非农业转移和向城市流动，是生产力发展的突出表现，是社会进步的象征，这对城市经济的发展、城市的繁荣、社会服务的改善、农民生活水平的提高起到了积极的作用。同时由于疏导、管理、服务和教育等各项配套工作跟不上，这种转移流动在很大程度上尚处盲目无序状态，这对社会各方面的管理工作带来很大的压力，产生某些负面效应，如果这种负面效应得不到及时的扭转，继续扩大发展下去，势必影响社会稳定，阻碍改革开放和经济发展的进程。显然，传统的手工管理模式已无法适应形势发展的要求。出路在于谋求科学的管理手段和提供相应的技术支撑。我区在实践中探索并构建的资源整合、业务协同的出租屋信息化管理模式，为出租屋管理实践提供了有效的平台与载体。
一、出租屋实行信息化管理是提高出租屋管理的客观需要
城市流动人口的增加，促进了城市房屋租赁业的发展。处于广州市城乡结合部的白云区，房屋租赁已成为部分集体经济组织和居民个人（尤其是城郊失地农民）收入来源的主要途径，并正在演变为一种新兴产业。但也存在着各种各样的问题和矛盾。
1、出租屋已成为社会治安的关键环节
据统计，全省有非本市户籍人员近2000万人。近几年抓获的犯罪嫌疑人中，非本市户籍人员所占比例达70%，而这部分人又有70%居住在出租屋；广州的非本市户籍人员达300多万，有出租屋60多万套。近年来，广州市85%的刑事案件是非本市户籍人员所为，而作案者中有80%曾以出租屋作为落脚点；去年5月，广州市出现的有毒散装白酒事件，其毒酒就是几个非本市户籍人员利用出租屋作为简易作坊生产的。出租屋和非本市户籍人员的管理已成为社会治安乃至城市管理的关键环节。
我区是广州市出租屋和非本市户籍人员最为集中的城区。现有出租屋20多万套，依法取得暂住证的非本市户籍人员超过62万人。我区曾率先对非本市户籍人员实行IC卡管理，在流动人口和出租屋管理上下了不少功夫，但目前仍存在很多漏洞：部分出租屋主法律意识不强，只管收租金，不协助政府进行必要的监管，由此引发了不少治安刑事案件，给社会治安造成了很大压力。实际上，部分出租屋实际上成为“超生游击队”的“据点”，非本市户籍人员中犯罪嫌疑人吸毒、贩毒、窝赃、销赃的“窝点”；寻衅滋事、敲诈勒索的不法分子的“避风港”。
2、出租屋管理缺乏有效手段
街道办事处和镇政府管理人员少，却要管理整个社区的计划生育、民政救济、劳动社保、公共卫生、出租屋管理等众多各自相对独立的繁杂事务。尽管每个街镇均设有出租屋管理服务中心，各中心也配备了一定的出租屋管理员，全区出租屋管理员共1200多名。但由于我区地域广、出租屋和非本市户籍人员相对分散，利用手工的方式，要管理好这么多的出租屋和外来人口几乎是不可能的。就是把情况摸清楚都很难，更不用说提供到位、有效的服务了。
白云区对出租屋和外来人口信息管理原来主要限于IC卡管理。各街、镇按照公安部门的要求采集和上报相关的各种数据，通过专用网络上传进入公安部门信息管理系统。但收集到的这些数据基本上不对街道开放。街道因而无法及时、全面掌握辖区内出租屋和外来人口的实际情况，管理工作难以开展，管理积极性不高。
3、职能部门未能形成有效合力
出租屋管理涉及公安、房管、工商、劳动、计生、民政等18个部门的业务，其复杂程度可见一斑。区委、区政府对出租屋管理高度重视，反复强调各职能部门要齐抓共管，形成合力。对此各职能部门都不敢掉以轻心，都想把出租屋管理过程中属于份内的工作做好。但苦于编制有限，人员不足，管理手段比较落后，对做好出租屋管理工作明显表现出力不从心，工作难以奏效。部门之间的配合与沟通明显不足，信息虽有互通，但显然时效性差。这对于流动性很大的外来人口来说，未能及时跟踪与信息更新，一般的登记制就有流于形式之嫌。
尽管各职能部门都有该管的事情，但似乎没有一个部门能提供真正的服务，以致相当部分出租屋主和外来人口不愿意登记，即使登记也是敷衍了事。结果是，尽管参与管理出租屋和外来人口的职能部门很多，领导小组的规格也很高，由于各职能部门拥有的资源未能有效地整合起来，形成实际的合力。特别是对城市治安和稳定造成的危害，虽已进行过多次针对出租屋的清理整顿，但显然治理成果反复性很强，反弹性很大。
二、构建基于政府平台的出租屋信息化管理模式
如何突破目前出租屋和外来人口管理中存在的困境，成为区委、区政府认真思考的问题。建立白云区出租屋管理信息系统就成为解决问题的切入点。目前，经过多方论证，由区出租屋管理工作领导小组办公室和区信息中心组织开发，在社区信息化平台上运行的白云区出租屋管理信息系统已投入运行。
1、建设思路
（1）基于政府牵头，各职能部门齐抓共管的基本思路
实现各个职能部门之间出租屋相关业务信息的共享，进而实现对出租屋真正意义上的综合管理，是解决出租屋管理目前存在的问题的基本思路，区政府电子政务平台提供了数据交换和共享的通道，基于区政府电子政务平台建设出租屋管理系统，实现区出租屋管理办、街道出租屋管理中心和各个职能部门之间的信息共享是系统建设的基本出发点。
（2）以条块结合的政府信息化建设模式为指导方向
“条块结合”的建设模式是解决信息孤岛问题，实现数据共享的有效途径。“条块结合”关键要解决的问题是明确条做什么，块做什么，条块怎么结合，表现在出租屋管理工作上，包括两个方面的结合，其一，出租屋管理作为条的工作与政府城市管理作为块的工作结合，即区出租屋管理工作由区出租屋管理办牵头，结合相关职能部门的业务和出租屋管理工作职责，共同制订出租屋管理工作机制和考核办法，信息中心作为块的部门建设网络和应用平台，出租屋管理系统通过政府网络和应用平台一方面可以共享数据中心的基础资源数据，提高出租屋管理工作效率，另一方面，出租屋的数据汇总到政府数据中心，既可以提供给其他业务部门共享，也可以作为政府城市管理支持数据的一个来源；其二，各个职能部门对出租屋的管理业务作为条的工作与出租屋管理办对出租屋管理工作进行总体协调、监督和考核的块的工作的结合，通过政府网络和应用平台实现区出租屋管理办、街道出租屋管理中心和各个职能部门之间的数据、信息交换和共享，使出租屋管理工作各个单位的职责更加清晰和透明，真正意义上实现出租屋的齐抓共管。
（3）以出租屋管理重点在基层，管理权下放到街（镇）、社区居委（村、会）为原则
各个职能部门所能提供的大都是出租屋的业务信息，而且具有时段有效
性，即不是出租屋及其租住人员的实时信息，很难保证信息的准确性和完整性。而街道和社区是和出租屋管理对象最直接接触的基层管理机构，尤其是社区居委会的出租屋管理员，最能清楚、实时了解辖区内每间出租屋的情况；所有要实现对出租屋的有效管理，必须把出租屋管理重点放在基层，管理权下放到街道、社区（居委会）。出租屋管理系统的设计也要重点考虑面向街道出租屋管理中心和出租屋管理员对出租屋管理对象的信息采集、更新维护以及信息公布等应用的适用性，目标是方便基层工作人员使用，提高基层工作效率。
2、系统功能
一是信息管理。该模块实现出租屋、屋主和租户（即外来人员）的信息录入及日常更新管理等功能。内容涵盖房屋基本信息、消防安全信息、产权信息，屋主信息、租户个人信息、租赁记录、纳税记录等各方面的信息。目前，系统已录入出租屋19万多间、外来人员30多万人的信息资料。与此同时，将对广州市出租屋摸底调查数据进行比对的基础上，在去年年底前完成系统的数据录入工作。
二是查询报表。通过该模块，区、街镇、居委在各自的权限范围内，可对已录入的各类信息进行综合查询。鼠标一点，“不符合消防安全出租屋”、“未办理计生证人员”、“未办理暂住证人员”等信息一目了然。查询“出租屋分布”、“外来人员构成”等动态情况也是轻而易举的事情。此外，系统还提供了出租屋信息的各类报表。白云区出租屋管理实现了从手工到信息化的跨越。
三是信息发布与信息共享。这是该系统实现资源整合、业务协同的关键所在。各街镇出租屋管理服务中心能把出租屋管理中存在的问题通过平台公布给各有关职能部门处理。例如，将不符合消防安全规定的出租屋信息资料公布给区公安分局处理，将未办理计生证的外来人员信息资料公布给区计生局处理等等。相应职能部门处理后，通过平台反馈回有关街镇。其中，区出租屋管理办公室作为全区出租屋管理的综合协调管理部门，对上述过程的各个环节实施有效监控，真正实现了对出租屋协调管理的职能。
信息共享是该系统的另一特色。各职能部门可通过系统平台实现界面录入、信息上传、平台接入等多种形式，实现出租屋信息资源的共享，如通过前置服务器与区公安分局外来人口管理系统实现平台对接，与区国土资源与房屋管理局实现出租屋数据的上传对接，与区人口与计划生育局计生管理信息系统实现外来人口计生数据的平台对接等等。最大限度地减少数据的重复录入工作，提高了管理的效率。
3、系统特点
（1）基于政府电子政务平台建设，实现数据共享和综合管理
白云区出租屋管理系统是基于区政府电子政务平台构建，区政府电子政务平台提供数据共享的接口和规范，各个业务部门应用系统与出租屋管理系统通过政府平台可实现各个职能部门之间、职能部门与基层之间的数据共享，实现对出租屋的综合管理，为出租屋管理提供及时、准确、全面的数据支持。
（2）使出租屋管理工作透明化，各单位部门职责更加明晰
白云区出租屋管理系统在白云区出租屋管理工作相关的单位部门之间建立了功能强大的信息交互平台，使出租屋管理工作中存在的问题能够及时反映给相关的责任单位，监督协调部门和领导也能及时掌握准确和完整的出租屋管理情况，是工作透明化，职责也更加清晰，有利于出租屋管理工作的开展和监管。
（3）系统功能不涉及业务部门的任何业务，推广易，见效快
出租屋管理工作的核心是齐抓共管，要做到齐抓共管，关键是要有良好的信息沟通渠道和工作监督考核办法，白云区出租屋管理系统基于协同管理、齐抓共管的基础思想，以信息互通、不干涉业务部门业务为基本原则来设计，系统中没有业务部门的任何业务流程，只是把业务部门对出租屋和暂住人口管理工作有关的信息公布出来；业务数据的交换和共享是通过政府电子政务平台的数据整合实现数据的后台交换和共享，也不会干涉其具体业务，所以在推广实施过程中，不需要和业务部门的具体业务发生交叉关系，业务部门工作人员也很容易就可以接受，不存在协调难和配合难的问题。
系统应用起来后，业务部门和街镇基层的职责范围也更加透明和明晰，大大减少了扯皮、互相推卸责任的情况，尤其是基层工作人员，他们的职责范围以前是非常不清晰的，工作量大，出了问题首先承担责任的也是他们，现在不同了，出租屋和暂住人口管理工作的方方面面都定义的很清晰，哪个部门的业务范围，由哪个部门负责落实，普遍反映这套系统大大提高了他们的工作效率，减轻了基层工作负担，也有利于出租屋管理工作的开展。
（4）有利于领导及时、全面、准确掌握信息，辅助领导决策。
在数据足够完整、信息足够畅通、职责足够明晰的前提下，出租屋管理部门和领导可以及时、全面、准确地获取到从基层和各个业务部门汇总的出租屋相关数据，为领导的决策提供有效的信息。
（5）节约系统建设和维护的成本。
基于区政府网络平台和信息化应用平台建设出租屋管理系统，既节约了系统建设的网络硬件建设和维护成本，也减少了数据共享和交换的建设和维护成本，原来需要上百万才能构建的出租屋综合管理系统，现在只需要不到1/3。
三、白云区出租屋管理信息系统应用效果
在广州市信息办的大力支持下，结合我区实际构建的资源整合、业务协同的出租屋信息化管理系统于2004年12月5日正式开通并开始投入使用，到目前为止已经运行了四个月，其效果已逐步显现出来。主要表现在以下几个方面：
一、因为基于区电子政务应用平台构建，网络设备和数据交换工具都是基于政府现有的平台和资源，所以在短短的3个月时间里，就基本上完成了部门协调、人员培训、联网、设备配置、试运行等所有环节的工作，系统开始正式投入运行；
二、目前，系统已录入出租屋19万多间、外来人口30多万人的信息资料。内容涵盖房屋基本信息、消防安全信息、产权信息，屋主信息、租户个人信息、租赁记录、纳税记录等各方面的信息。
三、区、街镇、居委在各自的权限范围内，可对已录入的各类信息很方便地进行多项目的组合查询与统计报表；
四、在出租屋和暂住人口基础资源的基础上，各街镇能把出租屋管理中存在的问题公布给各有关职能部门处理。各职能部门可通过系统平台实现出租屋信息资源的共享，掌握出租屋和暂住人口的动态情况，及时采取相应的管理和服务措施，大大减少了因为信息不畅通导致管理和服务上的疏漏而潜在的隐患，同时，也为业务部门业务的开展提供了数据和信息支持，提高综合管理效率。
在2004年12月5日区委、区政府举行的出租屋管理系统开通仪式上。国家信息产业部信息化推进司季金奎司长在总结性讲话中，季金奎司长认为白云区出租屋管理系统有三“好”：一是需求驱动，这个出发点好。出租屋和流动人口管理问题是目前各大城市面临的主要问题，城市信息化就是要为城市的经济社会发展服务。白云区从本区的实际情况出发，充分利用信息化手段来解决城区发展面临的突出问题，这是确保系统能成功运行实施的前提。二是基于政府平台，这种实现模式好。系统共用市、区两级网络平台，利用广州市统一推广实施的社区综合应用平台，实现了各部门业务系统的互联互通和数据共享，有利于各部门发挥各自的职能作用，形成合力，齐抓共管，综合治理出租屋和流动人口的问题，加强政府的社会管理职能。三是以数据为中心，这个落脚点好，符合当前国家推进信息化的精神和要求。系统共建共用一套数据，将以前分散在各部门的数据集中起来，按业务对象进行组织，有利于各部门全面地、及时地和准确地掌握出租屋、屋主和租户等各方面的情况，从而提高政府管理工作的主动性。
四、几点体会
1、系统运行：使存在问题充分暴露出来
为加强对出租屋和外来人口管理，广州市组织开展摸底调查工作。我们及时把摸底调查的数据接入系统，通过分析发现数据质量很不理想。就从出租屋消防安全的指标“消防合格率”来看，有的街道在90%以上，有的街道则只有不到10%。尽管街道之间出租屋质量不尽相同，但出现的问题更重要的是填报的随意性，是人为造成的。系统的使用已使原有管理中存在的问题充分暴露出来。因此，逻辑的结果是必须加大制度创新的力度，建立起一套与信息技术相适应的规章制度和管理队伍。通过系统把出租屋和外来人口的情况准确地反映出来。在此基础上，探求解决问题的办法。目前，《白云区出租屋管理系统运行管理办法》已呈交区政府研究施行。
2、开发过程：必须整合各种行政资源
出租屋和非本市户籍人员管理信息系统，作为一个涉及多个职能部门的业务系统，显然需要发挥各职能部门的作用，整合各类行政资源。一是领导重视。区委、区政府领导对该系统的开发建设非常重视，多次召开有关职能部门领导负责人参加的会议，落实建设经费，讨论建设方案，组织系统演示，组织联网。在短短的3个月时间里，基本上完成了从系统调研、系统开发、部门协调、人员培训、联网、设备配置等所有环节的工作。二是部门配合。在系统的开发建设中，区信息办、区出租屋管理办公室充分发挥了作为技术协调部门、业务协调部门的作用。区公安分局、区国土资源和房屋管理局等有关部门也在各自的职能范围内积极配合。各方面条件比较成熟的同和街承担试点任务。三是建立制度。为切实推进该项工作，必须对系统的运行作好跟踪检查。我区组织了由区出租屋管理工作领导小组办公室、区信息办、系统开发公司三方组成的联席会议制度，定期召开会议，一方面分析研究并解决系统在实际运行中存在的问题，确保系统的顺利实施；另一方面，根据轻重缓急，逐个解决现有职能部门业务系统与出租屋管理系统的对接问题，提高系统运行的效率。
我区出租屋管理系统的运行开通具有重大意义，既为解决城市的出租屋和流动人口问题提供了强有力的技术手段，也为解决信息化推进过程中由于条块分割造成的信息孤岛问题提供了很好的经验，有借鉴意义。我区出租屋管理信息系统尽管已投入运行，也已取得初步的成效，但还需要根据实际情况加以完善。尤其是必须逐步改变出租屋和非本市户籍人员管理过程中种种不合理的制度。把管理和服务结合起来，在解决好出租屋和非本市户籍人员存在的种种不利于社会治安的问题的同时，把服务工作做好，充分体现并落实权利和义务对等性。使出租屋和非本市户籍人员管理真正走上良性循环的发展道路。