北京市人民政府办公厅文件
京政办发〔2006〕60号
北京市人民政府办公厅
关于印发北京市“十一五”期间城市减灾应急体系建设规划的通知
各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：
经市政府同意，现将《北京市“十一五”期间城市减灾应急体系建设规划》印发给你们，请认真贯彻实施。
二○○六年十月九日
北京市“十一五”期间城市减灾应急体系建设规划
2001年美国发生“9·11”恐怖袭击事件，2003年我国发生“非典”疫情，应对各类突发公共事件成为各级党委、政府的一项重要工作。2005年7月，国务院召开全国应急管理工作会议，部署省、自治区、直辖市应急体系建设和管理工作，我国应对突发公共事件工作进入了一个新阶段。
“十一五”期间，本市面临着实现“新北京，新奥运”战略构想和率先基本实现现代化的重要任务，处于经济社会全面快速发展的重要战略机遇期，同时也是各种矛盾的凸显期和突发公共事件高发期，公共安全形势严峻。本规划以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照国务院以“一案三制”为核心进行应急体系建设的工作要求，从本市应急体系建设工作的实际出发，全面贯彻落实《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号），以《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》、《北京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《北京城市总体规划（2004年－2020年）》为依据，按照体制先行，突出机制，重点考虑规划项目的思路，规划、指导全市构建完善的防灾应急管理体系。
一、“十五”期间应急管理工作回顾
（一）突发公共事件情况。
“十五”期间，本市发生的主要突发公共事件多达42种，按类统计包括：
1自然灾害（9种）。破坏性地震；突发性地质灾害；水旱灾害；大风及沙尘暴天气；浓雾天气；冰雪天气；暴雨雷电天气；森林火灾；植物危险性有害生物疫情。
2事故灾难（22种）。危险化学品事故；矿山事故；特种设备事故；轨道交通运营突发公共事件；道路突发事故；桥梁突发事故；人防工程事故；道路交通事故；火灾事故；建筑施工突发事故；城市公共供水突发公共事件；城市排水突发公共事件；重大电力突发公共事件；燃气事故；供热事故；环境污染和生态破坏突发公共事件；核事件、辐射事故（事件）；通信线路和通信设施事故；地下管线事故；信息安全事故与高技术犯罪；超高层建筑综合事故；旅游场所突发公共事件。
3突发公共卫生事件（4种）。食物中毒事件；职业中毒事件；传染病疫情；动物疫病。
4社会安全事件（7种）。重大刑事案件；群体性上访事件；公共场所滋事事件；民族宗教群体性突发公共事件；涉外突发公共事件；影响校园安全稳定事件；邪教组织滋事。
“十五”期间本市突发公共事件的主要特点：综合性、连发性强，涉及面广，处置难度大；突发公共事件造成的损失重、影响大；由人为因素引发的事件成为主要的突发公共事件。
（二）应急体系建设情况。
“十五”期间，市委、市政府认真贯彻以人为本的科学发展观，按照“人民生命财产高于一切，首都安全责任重于泰山”的宗旨，把科学、有效应对突发公共事件作为提高执政能力、构建和谐社会的突破口，全面推进北京应急管理体系的研究和建设，主要完成了以下工作：
1应急预案体系。本市应急预案包括1个总体应急预案、34个专项应急预案、18个区县分应急预案和7个应急保障预案，共60个。目前已初步形成包括总体应急预案，专项应急预案，应急保障预案，区县分应急预案，街道（乡镇）、社区（村）和重点企事业单位应急预案等在内的应急预案体系。在公安、交通、电力、安全生产、地下管线、地铁等重点部门和行业开展了应急预案演练。
2应急管理体系。初步建立了党委领导、政府主导的应急管理体系。确立了“3＋2”的应急管理模式（见图1），“3”是指市级应急管理机构，13个市专项应急指挥部，区县应急管理机构；“2”是指市紧急报警服务中心和市非紧急救助服务中心。成立了市突发公共事件应急委员会及其办事机构；整合原有议事协调机构设立13个市专项应急指挥部；18个区县全部成立了区县应急委员会及其办事机构。
图1北京市应急管理体系
3应急指挥技术通信系统。初步建立了覆盖全市的应急指挥技术通信系统。整合本市现有的信息通信等资源，初步建立以无线通信、有线通信、图像监控、计算机网络应用和综合保障5大技术系统为依托的市级应急指挥平台，初步实现无线通信指挥、有线指挥调度、社会公共区域监控和各类信息资源共享等功能。
4应急队伍。已建立包括公安、公安交通管理、消防、医疗、矿山、防汛、建筑工程、市政、电力、森林防火、交通等近30万人的专业抢险救援队伍。其中，公安系统构建了点、线、面相结合的动态防控应急队伍，公安交通管理系统有一支能够及时赶到现场的管理队伍，消防系统有57支公安消防中队，医疗系统在全市均有院外急救站布点，并成立了突发公共事件医疗救援队，安全生产系统组建12支专业抢险救援队伍，防汛、森林防火、人防、电力和市政等专业抢险救援队伍都不同程度得到加强。依托地震应急救援志愿者队伍，组建了7支应急防灾减灾志愿者队伍。
5应急宣传教育培训。初步开展了面向全社会的应急宣传教育培训。组织编写《首都市民防灾应急手册》，向市民免费发放600万册；干部培训增加应急管理的内容；以社区为重点组织了“防灾减灾安全素质教育进社区”活动；人民防空教育已列入全市初级中学教学计划；安全教育进课堂工作已在首都10余所高校开展；规划建设了27处应急避难场所；建成海淀区公共安全馆，作为市民防灾应急宣传教育基地。
二、“十一五”期间应急工作面临的问题和突发公共事件趋势预测
（一）应急体系建设面临的问题。
1应急预案体系尚不健全。“横向到边、纵向到底”的应急预案体系尚未形成；重点企事业单位、街道（乡镇）、社区（村）的应急预案编制工作刚刚启动；应急预案修订工作任务艰巨，内容还需进一步补充、细化，增强可操作性；预案演练缺乏统一规划、指导、监督和评估机制。
2应急管理体系尚不完善。市、区县两级应急管理机构，市专项应急指挥部之间的协调联动机制需进一步磨合；应急管理机构职责应进一步明确和细化；市各专项应急指挥部和区县应急管理机构刚刚成立，人员尚未全部到位，工作机制不健全、应急管理理论实践水平有待提高等问题比较突出。
3应急管理法制建设滞后。本市尚未制订应对突发公共事件的法规，应急管理工作缺乏法律保障；在应急预案制订、修订以及应急体制和机制建设过程中，还需进一步理顺与现行相关法律、法规、规章之间的关系。
4技术支撑体系仍显薄弱。基础信息平台建设滞后，信息标准不统一，缺乏统一的城市基础信息数据库；生产安全、生命线工程、公共卫生、动物疫病等领域信息化程度较低；部分市专项应急指挥部和区县尚未建立应急指挥平台；专业部门的数字化监测基础设施建设有待加强，预测预警能力薄弱；无线通信网络覆盖不足；全市应急移动指挥和通信保障能力亟待加强；救灾直升机、大型云梯以及核、生物、化学等有毒有害物质的监测、检验等特种高端技术装备不足。
5应急队伍建设亟待整合。应急抢险救援队伍的布局不够合理，一些行业专业处置队伍的人员配备、技术装备、现场处置能力等亟待改善和提高；政府与企业应急抢险救援队伍的关系尚待理顺；应急管理专业人才缺乏，志愿者队伍建设需要加强。
6宣教动员工作有待加强。对市民公共安全知识、防灾减灾和自救互救知识宣传普及不够；应急知识教育尚未全部纳入中小学和高校的教学体系；公众的安全意识、危机意识和社会责任意识还显不足，避险自救互救知识和技能有待进一步提高；社会动员机制有待完善，整合利用社会资源的力度不够。
（二）需重点防范的11类29种突发公共事件。
1重大气象灾害（共6种）。主要指雨雪风雾等天气的次生危害形成的重大气象灾害，包括突发性地质灾害、水旱灾害、大风及沙尘暴天气、浓雾天气、冰雪天气、暴雨雷电天气。本市春季易受到大风及沙尘暴的袭击，城市建筑的狭管效应使局部风速加大，对城市安全造成严重威胁；因夏季暴雨、冬季冰雪天气导致的城市道路交通严重拥堵的情况时有发生；西部和西北部山区区县易发生泥石流灾害。以上灾害已成为近年本市死亡人数最多的自然灾害。
2传染病疫情（共1种）。主要指非典型性肺炎、流行性感冒、流脑和人间禽流感、鼠疫、炭疽、霍乱等传染病疫情。因国内外人员交往频繁，本市遭受大规模传染病疫情传播的可能性大大增加。老城区因建筑密度大，容易因大气污染的“雾害”而危及人民身体健康。
3植物危险性有害生物疫情和动物疫病（共2种）。包括口蹄疫、疯牛病、高致病性禽流感、布鲁氏杆菌病、奶牛结核病、狂犬病和林木害虫、有害植物的入侵等动植物疫病（疫情）。口蹄疫、禽流感等动物疫病在全国多次暴发流行，本市曾受到影响。
4生命线事故（共10种）。主要指与群众生活密切相关的水、电、气、热、交通等生命线事故，包括轨道交通运营突发公共事件、道路突发事故、桥梁突发事故、城市公共供水突发公共事件、城市排水突发公共事件、重大电力突发公共事件、燃气事故、供热事故、通信线路和通信设施事故、地下管线事故。本市部分市政设施严重老化，热力管线和燃气管道运行20年以上的分别占总长度的60%和27%，使用30年以上的自来水管线长度占总长度的30%。管线挖断事故、水源地污染事件及其他饮水安全事故时有发生。本市存在水资源短缺，电力紧张和进京燃气输气管线过长，管理难度大等问题。地铁1、2号线长期超负荷运行，城区交通拥堵较为严重。
5群体性上访事件（共1种）。主要指因城市居民拆迁、农村占地补偿、企业拖欠工资和经济纠纷等问题引发的群体性上访事件。因上述因素造成本市群体性上访事件增多，并成为影响首都社会稳定的突出问题。
6地下空间事故（共2种）。主要指大量工程建设和地下空间使用可能导致的地下空间事故，包括建筑施工突发事故、人防工程事故。本市地铁建设规模大，新建里程将超过以往30年总和；南水北调工程北京段全面开工；现有地下空间面积达3000多万平方米，用途复杂，防范设施不健全。
7城市工业灾害（共3种）。包括危险化学品事故、矿山事故、核事件和辐射事故（事件）。全市重大危险源、矿山、危险化学品生产经营场所、外省市过境危险品运输车辆、医用危险废弃物、潜在的放射性污染源等易引发的城市工业灾害，尚未得到有效监控，仍需进一步加强管理。
8火灾事故（共1种）。主要指大型生产企业、商业设施、超高层建筑群的火灾事故。城区和近郊区有29721万平方米易燃、易漏、易塌的危旧平房。目前本市年接报火警超过1万起、抢险救援达到2000起，“十一五”期间火灾事故的预防和处置任务依然繁重。
9信息安全事件（共1种）。主要指由信息安全事故与高技术犯罪导致的航班延误、银行网上交易受阻、计算机病毒暴发、重要信息系统瘫痪、重要数据资料损坏，以及失密、窃密等信息安全事件，应引起高度重视和警惕。
10恐怖袭击和重大型事案件（共1种）。作为国家首都和国际大都市，本市发生突发恐怖袭击事件和重大刑事案件的可能性加大。危害严重的刑事案件依然有可能发生。
11地震灾害（共1种）。北京地处Ⅷ度高地震烈度地区，有可能发生地震灾害。2006年至2020年，我国大陆地区处在一个新的地震活跃时期，本市及周边地区地震预防和应对工作仍应加强。
三、“十一五”期间应急体系建设基本思路、目标及主要任务
“十一五”期间是本市经济社会发展的关键时期，为率先基本实现现代化，安全举办一届“有特色、高水平”的奥运会，加强综合减灾和应急管理，努力提高应对突发公共事件的水平，切实保障社会公共安全，已成为政府的一项重要职责。
（一）指导思想。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从构建社会主义和谐社会、落实科学发展观、提高执政能力和确保首都安全稳定出发，以加强基础工作和实现信息、组织和资源的有机整合为重点，以理顺体制机制、打破条块分割为突破口，把人力、财力、物力等公共资源更多地用于社会管理和公共服务，从依靠行政动员向依法行政转变，努力形成符合首都实际，与现代化国际大都市建设相适应，预防为主，预防、处置、救援、善后等相衔接的高效、务实的应急管理体系，并在此基础上努力探索和建立城市公共安全管理的长效机制，全面提升本市公共安全管理能力。
（二）基本原则。
建立本市应急体系的总体思路。为保证应急体系建设工作与《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》、《北京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》相衔接，与《北京城市总体规划（2004年－2020年）》相适应，要充分利用、整合各部门现有的各类资源，努力建设一个以人为本、同国际接轨、适应国际大都市和2008年奥运会需要、有首都特点的应急管理体系。应遵循的基本原则：
1统一规划，资源整合。充分利用现有资源，进一步理顺体制、机制，实现组织、资源、信息的有机整合和部门之间的资源共享；
2预防为主、平战结合。实现从注重事件处置向预防、处置和恢复重建全过程管理的转变，把应对突发公共事件的各项工作落实到日常管理之中；
3属地管理、专业处置。在市委、市政府的统一领导下，从部门为主的单灾种管理体制向党委领导、政府主导，专业处置、部门联动，条块结合、军地协同，全社会共同参与的综合应急管理体制转变；
4建管并重、重在管理。加快推进、逐步完善本市应急管理体系建设，加强对应急系统的管理，实现从以建为主向建管并重、管理为主转变；
5理论、实践、信息化相结合。加强应急管理理论研究，以理论指导实践，以实践丰富理论，以信息化等高科技手段为依托，全面推进全市应急体系建设。
（三）建设目标。
本市“十一五”期间城市应急体系建设总的目标是：按照“国家首都、国际城市、历史名城、宜居城市”的城市定位，围绕“新北京，新奥运”战略构想，按照“建首善，创一流”的要求，用5年时间，完成4大建设目标：
1建设5大应急体系。完成应急管理组织体系、应急预案体系、应急信息共享交换体系、公众报警服务体系和法规政策体系等5大应急体系建设。
2建设7大应急机制。完成预测预警、信息报告、应急决策和处置、信息发布、社会动员、恢复重建和调查评估机制等7大应急机制建设。
3完成一批重点基础项目建设。包括应急指挥平台、应急信息管理与辅助决策系统、图像监控和移动指挥系统、应急共享基础数据库、监测预警系统、应急信息共享交换服务平台、市紧急报警服务中心、市非紧急救助服务中心、应急信息异地容灾备份中心、市级专业应急抢险救援队伍建设、全市应急避难场所的规划与建设、开展城市危险源调查和事件风险评估、建立大型专用应急设备和救灾物资储备等应急管理公共基础项目建设。
4逐步建立首都公共安全管理体系。在建立健全突发公共事件预防、处置、恢复重建全过程管理体系的基础上，推动公共安全领域管理体制、机制和法制的探索与研究，加强与中央驻京单位和本市周边省、自治区、直辖市的协调与沟通，逐步建立首都公共安全管理体系。
（四）建设阶段。
第一阶段（2008年北京奥运会前）：
完成市级应急管理机构、区县级应急管理机构和13个市专项应急指挥部以及市紧急报警服务中心和市非紧急救助服务中心的建设。
完成由市总体应急预案，各区县和天安门等地区分应急预案，专项应急预案，应急保障预案，部门应急预案和企事业单位、街道（乡镇）、社区（村）基层应急预案构成的全市应急预案体系建设。
建立完善预测预警、信息报告、应急决策和处置、信息发布、社会动员、恢复重建、调查评估等应急管理工作机制。
建立相对完善的培训体系，使应急管理人员实现应急管理观念的转变，掌握应急管理专业知识。
建设首都公共安全文化，加强全民安全知识的科普宣教工作。引导公共安全管理进社区、进乡村、进学校、进企业。
基本完成重点基础项目建设。
第二阶段（2009年－2010年）：
全面实现市、区县应急管理组织、资源、信息的有机整合，与国家及相邻省市建立应急联动工作机制。
建立健全市、区县、街道（乡镇）、社区（村）4级信息网络，形成应急信息共享交换体系。
以应急管理工作相关法规、政策制订为重点，形成健全的应急管理法规和政策体系。
（五）主要任务。
1建立健全应急管理体制。完善市级应急管理机构。通过市应急委会议制度和市应急委协调小组工作机制，进一步加强对全市预防和应对突发公共事件的规划、组织、协调、指导、检查和统一领导。不断增强市应急委办公室（市应急指挥中心）对各类突发公共事件的综合协调和应对工作能力。
强化市专项应急指挥部。加强13个市专项应急指挥部及其常设办事机构和其他临时应急指挥部的建设，提高应急预案制订和演练水平，加强应对突发公共事件能力建设，强化宣教培训、信息管理、应急救援队伍建设等各项工作。
完善区县应急管理机构。加强18个区县应急指挥中心的机构和工作机制建设，明确街道（乡镇）突发公共事件应急管理责任体系和工作机制，制定完善本区域专项应急预案，提升应急处置能力。
构建首都公共安全社会网络。建设和形成政府主导，基层政权组织、企事业单位、社会组织、志愿者群体、广大市民等全社会力量共同参与的综合应急管理体系。
2健全完善应急预案体系。结合危险源调查，明确管理对象，进行风险隐患分析，修订完善各类市级应急预案。详细规定突发公共事件事前、事发、事中、事后等各个环节的工作运行机制和责任；进一步明确4级预警响应和4级事件响应中，各责任主体的工作责任与工作流程，增强预案的针对性、操作性和实用性。
健全完善本市应急预案体系。组织区县分应急预案和市专项应急预案的修订；完成7个应急保障预案的编制和发布工作；指导企事业单位、街道（乡镇）、社区（村）制定相关应急预案。
3开展应急工作机制建设。加强预测预警机制建设。建立完善的4级预警体系，形成规范的预警信息发布、更改、解除程序，并制订和完善违规责任追究制度；建立与中央国家机关以及相关省、自治区、直辖市和新闻机构的信息沟通机制，及时收集国内外突发公共事件的各种信息，形成信息筛选、统计、分析机制，提高信息分析研判能力和预测预警水平。
加强信息报告机制建设。进一步明确市专项应急指挥部、市相关部门和区县应急信息报告的标准、时限和程序。
加强应急决策和处置机制建设。逐步建立起分级响应和应急处置机制，建立统一指挥、责任明确的科学决策机制。
加强信息发布机制建设。强化信息发布的及时性、准确性和权威性，发挥政府在突发公共事件中的主导作用，规范信息发布的管理制度和程序，提高引导和把握舆论的能力。建立完善应急指挥系统与新闻媒体间的信息传输通道，建立预警信息快速发布机制；逐步构建公共安全电视频道，实现各类突发公共事件信息的全天候实时播放。
加强社会动员机制建设。建立政府主导，组织和动员基层政权组织、社会组织、志愿者队伍共同参与的突发公共事件预防和应对机制。
加强恢复重建机制建设。建立突发公共事件恢复重建评估与管理系统，在科学评估现实和潜在损失（损害）的基础上，提出恢复重建方案。将灾后恢复重建的监督管理工作纳入各级政府应急管理工作中，加强对恢复重建的规划、相关标准制定和组织实施的监督管理，形成政府主导、全社会共同参与的恢复重建工作机制。
加强调查评估机制建设。制定客观、科学的评价指标，建立灾情评估标准体系，规范灾情评估程序、内容和方法，完善事故调查处理程序，建立事件总结和责任评估机制，把应急能力评价纳入政府工作绩效考核体系。
4推进应急管理工作法制化、标准化建设。结合国家关于突发事件应对的有关法律法规和首都特点，制订立法计划，推动本市应对突发公共事件的地方性法规立法工作，并制定国家应急管理相关法律的实施办法。针对社会生活中风险隐患比较突出的领域起草专门的法规、规章，为突发公共事件的预防、预警、处置、恢复等工作提供法律保障。
尽快修改、制定一批应急指挥信息系统建设所急需的政策法规，加强应急管理工作标准化建设，确保信息系统建设的规范统一，努力实现信息资源共享。
5整合完善应急指挥技术支撑体系。按照统一规划、资源共享、平战结合、分步实施的要求，建立有效的应急指挥技术支撑体系。以应急平台建设为契机，整合各区县和市相关部门的图像监控、无线通信、有线通信以及业务管理信息系统等相关资源，实现市、区县和市相关部门之间信息资源共享，做到指挥通信快捷通畅，部门联动协调有序。
加强基础信息工作。规范数据存储结构及物理位置，编制应急信息资源的目录体系。用2年到3年的时间基本建成全市基础性的信息资源数据库，形成覆盖全市的危险源、管网、应急物资储备、应急专业队伍等各种资料的共享信息，实现跨地区、跨部门应急信息资源的交换与共享。
建立信息分析系统。注重加强各专业信息系统建设，及时汇总国内外有关信息，提高突发公共事件的预警能力。
依托市人防指挥中心建设市级应急备份指挥中心，确保应急指挥系统的安全运行。
进一步优化有线政务专网。实现与相关网络的互联互通。建立依托政务外网的应急门户网站。
进一步加强无线政务专网建设。2007年基本实现平原地区的室外覆盖，保证重点场所室内覆盖，加强高速路、国道的覆盖。2008年前实现对北京地区奥运会场馆和地铁等场所的全面覆盖。
进一步加强信息安全建设。实行信息安全等级保护，开展信息安全风险评估与检查，加强以密码技术为基础的信息保护和网络信任体系建设，加强信息安全法制和标准化建设，建立和完善信息安全监控体系，加快信息安全人才培养和队伍建设，组建网络与信息安全专项应急指挥部，建立信息安全应急管理体系。
6开展风险隐患分析和加强监测预警系统建设。做好风险隐患排查和分析，各区县及各有关部门要认真开展风险隐患普查工作，摸清全市风险隐患的基本状况及其分布，建立分级、分类管理制度，建设相关数据库及电子地图，实现动态管理和监控。逐步建立对危险源的分级、监控和评价工作机制，实现统一管理。
进一步加强现有各类监测预警系统建设，逐步完善本市各类突发公共事件的监测网络，建立突发公共事件综合预警系统，提高预测预警水平。
7加强应急物资的建设与管理。做好应急物资的普查。各区县及各有关部门要对应急物资的基本情况进行普查，摸清家底，建立应急物资储备数据库及调配方案。
加强应急物资的实物储备、市场储备、生产和技术能力储备，采取代储等多种方式，健全应急物资储备更新、损耗轮换的财政补偿政策。合理规划现有各类应急物资储备布局，整合实物应急物资储备资源，合理确定应急物资储备种类、方式和数量，形成覆盖各类突发公共事件的应急物资保障和储备体系。
加强对各类应急物资的综合动态管理，提高统一调配能力。建立健全应急物资综合管理调度系统，完善应急物资紧急生产、采购、征用、市场调控与调运等机制。开展突发公共事件峰值应急物资需求的研究，满足应急处置和恢复重建工作的需要。
8加强应急队伍的建设与管理。做好应急队伍的普查。各区县及各有关部门要对应急队伍的基本情况进行普查，建立基础数据库和调动方案。
组建和整合市级应急抢险救援队伍。合理规划应急队伍的布局，提高应急救援的覆盖面；逐步整合现有各类专业救援力量，充实人员，更新设备，改善技术装备，组建市级应急抢险救援队伍；全面加强应急工作人员的培训和综合实战演练，不断提高应对突发公共事件的能力；以政府投资为主，采取多种形式吸纳社会资金，解决应急抢险救援队伍的经费保障问题。
对全市的消防队站和医疗急救站点进行全面规划和建设，实现合理布局。“十一五”期间，119消防队站共规划建设69个，120急救站点共规划建设121个。
充分利用和发挥社会救援力量的作用。积极探索利用市场机制组织企业、非政府组织等社会力量参与应急管理与服务的长效机制，逐步形成专、兼职队伍相结合的突发公共事件应急救援队伍。
加强应急志愿者队伍建设。组织协调各级政府和相关部门，在技术装备、培训、应急预案演练、人身意外保险等方面提供支持和帮助。依托社区、乡村、学校、企业等基层单位及共青团组织，组建一批形式多样、为广大市民服务的应急志愿者队伍，到2010年实现每万人中有50名应急志愿者。积极开展应急志愿者队伍的培训和演练，实现突发公共事件应对工作的社会化。
9加强应急运输保障能力建设。依托北京地区现有运输系统的能力，调动社会各方面力量，建立应急运输综合管理体系，依法建立和完善紧急情况下社会交通运输工具征用办法、补偿机制及应急车辆绿色通道保障制度。建立完善北京地区突发公共事件紧急情况下交通运输综合协调机制。充分发挥交通战备系统的优势和作用，建立交通战备保障与应急交通保障统筹协调机制。
10加强宣教培训演练，建设首都公共安全文化。加强对各级干部的应急管理知识培训。提高各级干部特别是领导干部对应急工作重要性的认识，熟悉本市应急工作的体制、机制和法规政策，提高应急管理能力和应急指挥决策水平。
强化各级应急管理部门专业工作人员的业务学习和培训。了解国际、国内应急管理的理念和发展趋势，学习和掌握应急管理业务知识，学会使用各种现代化指挥工具，熟悉应对突发公共事件的工作流程，提高应急业务能力。
加强街道（乡镇）、社区（村）等基层单位和人员的培训。在重点地区、街道（乡镇）、社区（村），组织有针对性的应急演练，使市民能够基本掌握防灾自救和应对突发公共事件的知识和技能，提高基层第一线工作人员现场应急应对能力。
在首都之窗网站开设首都公共安全信息网站，介绍本市应急管理体系和有关法律法规及政策，及时发布各类应急工作信息，提供防灾减灾和应急咨询服务。
开展应急管理科普宣教“四进入”（进入社区、进入乡村、进入学校、进入企业）活动，大力倡导公共安全文化。在社区、乡村、学校、企业等基层单位建设一批应急综合管理示范单位，建成4大类突发公共事件应急综合管理示范项目，推动应急管理工作全面深入开展。广泛宣传和普及公共安全知识、应急管理知识、灾害知识、防灾救灾和自救知识，进一步深入开展应急管理科普宣教工作。
整合现有各级各类公共安全、应急救援相关培训与演练设施等资源。重点依托企事业单位和学校，新建和改建一批国内一流的应急科普、宣教、培训和演练基地，规范培训和演练内容，逐步形成覆盖各类突发公共事件的应急培训和演练体系。
11做好2008年奥运会安全保障工作。制定并落实《北京2008奥运会与残奥会城市公共应急运行纲要》。针对2008年奥运会期间可能出现的各种突发公共事件，对风险隐患进行科学分析，制定有针对性的应急预案和应对措施，抓好专业救援队伍建设、救援物资设备保障、应急演练等工作。
市应急指挥中心要加强与奥运安全保障部门在工作中的配合与衔接，建立协作机制，明确双方的职责，建立信息交流制度、定期会商制度和突发事件应对联动机制，确保奥运会及残奥会的顺利、安全举行。
12发展公共安全科技和公共安全产业。加强公共安全领域的科学研究和技术研发，开发一批能够有效提高预测预警、信息报告、应急处置能力的先进适用技术和产品。依托各类科研机构，加强公共安全领域的专业研究所、实验室建设，鼓励公共安全领域的自主创新工作。充分动员社会力量，利用政策扶持、政府采购等办法，培育公共安全产业市场，促进公共安全科研成果的有效转化，推动公共安全产业发展。
四、应急体系建设的空间布局、重点领域和项目
“十一五”期间城市应急体系建设围绕4大目标，与国务院要求和本市城市总体规划相衔接，按照“自上而下（市级—专项—区县级），先里后外（中心城—新城—乡镇），统建与分建并举，重点与一般结合”的原则，从管理体制、应急机制、指挥平台、技术装备等方面着手，完善市专项应急指挥部，建设18个区县应急体系，形成全市统一完整的应急管理体系。
（一）空间布局和重点领域。
1市级应急体系建设。完善市级应急体系建设，重点完善市应急指挥平台图像监控、应急信息管理与辅助决策系统和信息共享系统建设，健全应急预案体系和法制体系，完善新闻发布机制，加强宣传、教育、培训和科研工作，进行专业救灾队伍、物资储备和设施建设，建立市紧急报警服务中心和市非紧急救助服务中心。
2专项应急体系建设。进一步健全13个市专项应急指挥部，实现市专项应急指挥部与市应急指挥中心、区县应急指挥中心及市紧急报警服务中心和市非紧急救助服务中心之间的协同联动，提高市各专项应急指挥部的预测预警、风险评估、事件处置、信息共享和灾后评估等能力，建立完善应急指挥平台和技术系统，逐步形成全市统一的应急联动体系。
3共享支撑体系建设。加强共享支撑体系建设，实现组织、资源、信息的有机整合。建立共享协调机制，重点建设基础信息共享平台和全市共享的应急基础数据库以及以市公安局图像监控系统为依托的图像信息系统。构建应急预案库、辅助决策知识库、建筑物现状和综合管线等数据库，完善800兆数字集群应急通信网络，建设异地容灾备份中心，建立覆盖全市的综合信息共享平台。
4区县应急体系建设。加强区县和基层组织应急体系建设，逐步形成覆盖全市的应急管理体系。重点推进远郊区县、街道（乡镇）、社区（村）的应急体系建设，逐步形成综合减灾应急管理网络。
（二）重点建设项目。
“十一五”期间，重点是前3年，优先建设全市各级应急管理机构共需的基础支撑体系。建设重点：
1应急指挥平台。按照职责与需求相适应，常态与非常态相结合的要求，以《北京市应急指挥系统平台建设指导意见》为依据，充分整合利用现有资源，加快18个区县应急委和13个市专项应急指挥部的指挥平台建设工作。主要包括：有线通信系统、无线指挥调度系统、计算机网络应用系统、视频图像系统、综合保障系统。完善应急处置功能，提升综合应急能力，并确保新建、改建平台与市应急指挥平台技术体系保持一致。
2应急信息管理与辅助决策系统。依托本市电子政务专网、电子政务信息共享交换平台、首都之窗政府网站群等信息化基础设施，统一开发应急管理与辅助决策系统，为全市应急管理机构提供服务。系统主要包括：预测预警、信息报告、事件处置、辅助决策、资源管理、善后评估、信息发布等。各专业部门利用各类事件的防灾预测预警模型，与虚拟现实技术相结合，开发数字化应急预案及仿真模拟训练系统。
3图像监控和移动指挥系统。图像监控系统是突发公共事件处置工作的重要科技手段，该系统建设以市公安局视频监控系统为基础，有效整合全市视频图像系统，在此基础上逐步加以完善，实现资源共享。
整合公安、人防、交通、市政等系统和市应急办的现有移动指挥技术设备，统一规划和调用，适度建设远郊区县移动指挥系统，提高本市应急指挥移动通信能力和技术水平。
4应急共享基础数据库。统一规划、建设应急共享基础数据库，实现对灾害预测分析、预案编制、应急辅助决策及灾后恢复等应急管理工作的支持。由市各专项应急指挥部、市相关部门和各区县政府负责，全面调查本市各类危险源、风险隐患和应急资源分布情况，建设危险源数据库、风险隐患数据库、应急资源数据库（物资储备、设备及应急队伍）、应急避难场所库（分布、疏散路线、疏散工具和容纳能力等）、应急决策咨询专家库、应急预案库、突发公共事件案例库、辅助决策知识库等应急基础数据库。确定数据库的建设、更新、运行、共享交换和管理使用责任，按照全市统一的数据库建设标准，安排相关部门依据各自责任范围完成相关信息图层的建设，实现综合减灾的基础信息整合。
5监测预警系统。依托市应急指挥平台，建立突发公共事件的综合预警系统，具备预警信息汇总、分析、研判和发布功能。依托相关市专项应急指挥部应急指挥平台，完善现有气象、水灾、雪灾、地质灾害、森林火灾等自然灾害预测预警系统，建立协作机制，实现相关自然灾害的综合预警。建立重大生产安全事故信息评估、预测和综合预警系统。整合各类社会安全事件情报信息，健全情报信息汇总研判机制，建立健全社会安全事件综合预警系统。
6应急信息共享交换服务平台。建设全市统一的应急信息共享交换服务平台，解决各单位现有信息系统和业务系统数据库标准不一等问题。提供各类应急信息资源的跨部门交换、共享与整合，实现与中央国家机关、驻京部队和相关单位之间的信息互联互通。
统一的应急信息共享交换服务平台由基础组件层和核心服务层构成，能够以多种模式为应急指挥系统提供各类基础服务。其中，基础组件层由各类实现资源交换、共享与整合的基础组件组成；核心服务层由一系列基础性服务组成。
统一的应急信息共享交换服务平台能够以标准服务的方式响应各应急管理部门的跨部门资源请求，利用应急指挥系统的统一目录体系（包括数据目录和服务目录），根据具体需求以标准方式获取相应信息资源或调用相应功能服务，完成各类突发公共事件的有效应对。
7市紧急报警服务中心。为提高政府部门应对各类紧急事件和灾害事故的快速反应能力，市公安局改造扩建现有110报警服务台，建立集接警、处警、情报综合分析研判、专家论证支撑、指挥决策5大功能于一体的市紧急报警服务中心，实现110、119和122等报警服务台联动，并逐步向统一报警服务号码过渡。
8市非紧急救助服务中心。整合现有各相关部门的政府服务热线和公益性服务电话，在市政府便民电话12345的基础上，构建面向公众的市非紧急救助服务中心（综合信息服务平台），受理市民非紧急求助及对城市管理、公共服务的批评、建议等，与市紧急报警服务中心之间可通过技术手段实现互联互通，实现报警救助电话的相互转接。
9应急信息异地容灾备份中心。充分利用现有的资源，统一规划全市应急信息容灾备份系统，建设应急信息异地容灾备份中心。异地容灾备份中心具备的基本功能应包括：
数据备份：提供远程数据备份的功能，支持对正在运行系统的在线备份。发生灾难后，能够在最短的时间内，从备份系统恢复远程数据。
应用备份：对政务专网的关键应用提供故障快速恢复，以及遇到故障时的自动切换服务能力。
网络备份：异地容灾备份中心与本市政务专网各主节点的骨干网络应有备份链路，在发生链路故障时可以迅速切换。
10市级专业应急抢险救援队伍。分期建设6支地震灾害紧急救援队。按照“一队多用、一专多能、军民结合、平震结合、多灾种结合救援”的思路，以市公安局消防局、市地震局、市卫生局为主，作为本市应对地震等重大、特别重大突发公共事件的专业处置队伍。
对原有基础相对较弱、但已具备一定应急救援能力的13个市专项应急指挥部和市相关部门所属的抢险救援队伍，充实人员、改善装备、提高能力，规划构建覆盖全市医疗救护、市政设施、动植物疫病（疫情）防控、污染紧急防控、通信保障、防汛抗旱、森林防火、安全生产、建筑工程、交通安全等领域的应急抢险救援体系，全面提高本市抢险救援的综合能力。各区县也要建立专、兼职的抢险救援队伍。
11全市应急避难场所。根据本市可能发生的突发公共事件种类、规模和危害程度，以及现有城市人员空间分布等现状，编制完成区县（含新城），以及重点地区地震及其他灾害应急避难场所专项规划。继续完成“十五”期间已规划或在建的11处应急避难场所。“十一五”期间，每年安排一定数量的避难场所建设任务。中心城每年要完成20至30处应急避难场所（可容纳150万至200万人）的确定和配套设施建设，各新城每年完成3至5处应急避难场所（可容纳6万至10万人）的确定和配套设施建设。2008年奥运会前，完成中央商务区、奥运村、奥林匹克公园、各奥运比赛和练习场馆以及奥运官员、运动员驻地等重点地区的应急避难场所建设。2010年前完成包括市、区县级公园，学校操场，体育场等所有大型避难场所的配套设施建设工作，基本满足市民疏散避难需要。
同时，开展已建应急避难场所空间分布、容纳能力、疏散路线、疏散有效时间等评价，并加强对场地内基础设施、疏散设备、灾民安置等的规范管理。
12事件风险评估。可分为事件预评估、事件快速评估和巨灾评估等类型。
分析判定全市突发公共事件的危险性。调查本市城市基础设施的承灾能力，并对基础设施开展易损性分析，判断和预测潜在突发公共事件可能对其造成的影响及规模、空间分布，建立城市基础设施承灾能力数据库和灾害风险预评估体系，为突发公共事件预警和应急处置提供决策依据。
建立突发公共事件灾情快速评估系统，在快速获取信息的基础上，迅速判定突发公共事件或灾害分布范围、损失程度、规模等，及时提供灾区基础图件、人员伤亡与经济损失粗估结果，提供灾害态势发展分析意见，为紧急救援行动提供必要的信息保障。
开展本市巨灾风险评估，初步查清本市可能造成巨灾的风险源和巨灾危害性规模，制定具有可操作性的巨灾快速响应、救援与恢复预案，开展巨灾防御体系建设，初步具备抵御巨灾的能力。
13大型专用应急设备和救灾物资储备。采取政府统一采购，专业部门负责维护的方式，购置一批大型专用应急设备，主要涉及应急救援中使用的大型运输设备，救灾专业直升机，核、生物、化学等有毒有害物质的监测、检验、消除等特种大型设备，以及备用通信网络设施、GPS车辆监控调度管理系统等。
逐步建立救灾物资的储备、调配网络，及时进行市场监控，保证突发公共事件应急管理所需的医疗救护设备、救治药品、日常生活用品等物资的供应；组织相关应急管理机构，建设一批救灾物资储备基地，积极探索结合商业流通的物资储备机制和由实物储备向生产潜力信息储备的转变。通过建立应急物资生产启动运行机制，实现救灾物资动态储备。同时与其他省、自治区、直辖市和有关地区建立物资调剂供应的渠道，以备本地区物资短缺时，可迅速调入，保障应对突发公共事件的物资供应。
五、规划实施保障
为确保本规划的全面完成，构建完善的城市应急管理体系，应采取以下几个方面的保障措施：
（一）制度保障。
依照国家的有关法律法规，紧密结合本市实际，制定配套法规和实施细则，建立健全应对各类突发公共事件的法规政策体系。
（二）基础设施保障。
在充分整合现有资源的基础上，通过新建、扩建等各种方式，优先安排涉及全局、具有一定规模的重点项目和基础设施建设，保证各级应急指挥机构的指挥场所建设，并逐步改善其办公和技术条件。
（三）资金保障。
加大财政投入的力度，确保应急储备资金到位，市、区县两级财政每年以财政支出额的适当比例，安排政府预备费作为公共财政应急储备资金，提供突发公共事件应对的资金保障。
设立财政应急专项资金。市、区县财政部门在相关部门一般性支出预算中增设突发公共事件应急专项资金，用于应急体系建设和管理，并根据城市公共安全管理的需求，逐步提高资金提取比例。
（四）物资保障。
统筹规划、统一管理应急储备物资。根据突发公共事件的种类，搞好物资储备和必要的生产能力储备、生产基地储备，探索由实物储备向生产潜力信息储备的转变，提高经济动员能力，建立应急物资生产启动运行机制；及时补充和更新各类物资，避免各种损失，建立与其他省、自治区、直辖市物资调剂供应的渠道，以备本地区物资短缺时迅速调入，形成分工明确、责任到人、优势互补、协同配合的物资储备管理体制。
建立统一的物资储备综合管理机制。通过规划、资金安排、物资信息等管理手段，把分散于不同地区和单位的应急物资有效管理起来，建立物资储备数据库，制定调用方案，建立调拨和紧急配送系统。
（五）人才保障。
各级政府及有关部门要配齐配强应急管理工作人员，确保应急管理工作人员编制到位，根据应急管理工作需要适当增加人员。
全面提高应急管理工作人员的素质。采取各种办法，对应急管理工作人员进行基本技能和专业技能的教育培训，并使之制度化。创造有利于吸引人才、留住人才的良好环境，通过培训、交流、考察、锻炼等各种方式，努力造就一支高素质的应急管理工作队伍。
充分发挥专家顾问的作用。建立专家顾问参与政府应急工作的长效机制，为突发公共事件应对工作提供意见、建议和咨询。
（六）组织保障。
强化本规划实施的组织领导。市应急委办公室统一规划、统筹安排，市相关部门通力协作、加强配合，确保应急体系建设工作顺利进行。
（七）标准保障。
完善预警信息发布标准。对可能发生和可以预警的突发公共事件要进行预警，规范预警标识，制定相应的发布标准，同时明确规定相关主管领导、主责单位、协作单位应履行的职责。
制定应急指挥平台建设标准。根据区县、市专项应急指挥部的不同特点，出台区县、市专项应急指挥部指挥平台建设分类指导标准，包括技术标准和管理标准。
制定完善信息报告标准。出台信息报告的标准和程序，明确市专项应急指挥部、市相关部门和区县信息报告方面的责任，为建立应急信息分级管理、分级负责、分级报送制度提供保障。
加强技术支撑体系标准建设。加强技术标准建设，实现应用层标准的统一，保障各部门之间通信网络和数据传输网络的互联互通和信息共享。加强信息安全标准建设，完善信息安全等级保护有关技术要求和标准。制定信息资源开发利用标准体系，出台应急体系信息资源目录体系与交换体系技术标准，支撑市、区县两级应急指挥平台的建设，制定应急基础数据库、应急共享数据库及应急专业数据库建设技术标准，推进相关数据库建设。
（八）科技保障。
应用科技手段提高应急工作水平。加强科技攻关，不断提高突发公共事件应对工作的科技含量，组织相关人员的技术培训，有效掌握各种现代化指挥设备、通信工具和处置设备的使用，不断增强相关人员的科技意识和科技素质。
建立健全应急管理的科技支撑体系。加强技术开发，不断提高监测、预警和应急处置等技术装备的科技水平。加快应急管理相关标准规范和绩效评价体系的研究制定工作。
重视和加强应急管理基础科学研究。完善和组建相关科研机构、科技产业机构，依靠各种科研力量，组织、支持各方面专家在应急相关领域开展基础性和应用性研究。在政策和资金上扶持与应急管理相关的科研工作，力争实现公共安全应急成套核心技术与重大装备的突破，形成配套的公共安全应急技术体系。加强国际间的合作与交流，借鉴先进经验和模式，使应急体系逐步与国际接轨。