大力建设服务型政府

国务院研究室主任 魏礼群

    党的十六届六中全会通过的《决定》，对构建社会主义和谐社会作出了全面部署。其中，明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。这是我们党在新的历史条件下，着眼全局，审时度势，郑重提出的一个重要任务。深刻领会和认真贯彻这一重要精神，对于全面贯彻科学发展观，加快政府职能转变和管理创新，构建社会主义和谐社会， 
具有重大的意义。

　　一、建设服务型政府是构建社会主义和谐社会的必然要求

    构建社会主义和谐社会，是我们党适应我国改革开放和现代化建设进入新阶段的客观要求，从全面建设小康社会、推进中国特色社会主义事业全局出发作出的一项重大战略决策，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。构建社会主义和谐社会的历史任务，对政府改革和建设提出了新的更高要求，其中一个重要方面，就是要建设服务型政府。所谓服务型政府，有着丰富和深刻的内涵，它的本质要求，就是坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发，全心全意为人民群众服务；从构建社会主义和谐社会的要求看，就是要以解决民生问题为根本着眼点和目的，在发展经济的基础上，不断提高人民物质文化生活水平，特别要大力发展社会事业和公共事业，为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务，不断加强社会管理和建设，切实维护社会公正、社会秩序和社会稳定。明确提出建设服务型政府，反映了我们党对中国特色社会主义事业发展的新认识，也反映了我们党对执政能力、执政方式的新认识。实现这方面的任务，必将为落实科学发展观、促进经济社会和人的全面发展、构建社会主义和谐社会提供重要保障。

    建设服务型政府，从根本上说是由人民政府的性质决定的。我们的政府是中国共产党领导的人民政府，全心全意为人民服务是我们党的一贯思想和根本宗旨，是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。诚然，在不同经济发展阶段和发展水平上，人民对物质文化的需求和社会活动不同，政府为人民服务的任务、目标和着力点也会不同。同时，由于社会经济管理体制和管理方式不同，例如在原来计划经济体制和现在社会主义市场经济体制的不同条件下，政府的职能和履行职责的途径、形式和方法也会不同。政府必须根据这些变化着的情况，正确、充分和有效地履行职责，提高为人民服务的水平。

    建设服务型政府，对在新的历史条件下构建社会主义和谐社会有着特殊重要的意义。各级政府拥有人民赋予的权力，掌握着大量公共资源，处于经济社会管理者的特殊地位，在构建社会主义和谐社会进程中承担着重要职责。同时，我国已进入全面建设小康社会的发展阶段，工业化、城镇化、市场化、国际化进程加快，改革开放继续深化，经济发展、经济体制、社会结构、利益格局和思想观念都发生了深刻变化。这种空前的社会变革，使我国经济社会发展呈现一系列新的鲜明特征，其中包括：随着经济持续较快发展和生活水平不断提高，人民群众的物质文化需求日益多样化，选择性不断增强，对公共产品和公共服务的需求全面快速增长；随着社会主义市场体制逐步完善，市场在资源配置中的基础性作用愈益增大；随着对外开放向广度和深度推进，我国社会经济与世界的联系更加密切，有机遇，也有挑战。这些都给我国发展进步带来巨大活力，也必然会带来这样那样的社会矛盾和问题，深层次的矛盾逐步显现，影响社会和谐的问题会增多。新形势、新任务更加要求政府必须全面履行职能。要继续搞好经济调节，加强市场监管，促进经济持续较快发展，这样才能使社会物质财富不断增加，为增进全体人民福祉、构建社会主义和谐社会创造物质基础；同时，政府必须履行公共服务和社会管理职能，为社会提供更多更好的公共产品和公共服务。这些本来是政府应尽的职责，但是过去由于种种原因，我国经济发展与社会发展存在一条腿长、一条腿短的问题，社会事业发展明显滞后，社会体制和政策不完善，社会管理水平不高。目前，公共产品供给短缺和公共服务能力不强，已经是一个相当普遍和十分突出的问题。只有加强服务型政府建设，注重发展社会事业和解决民生问题，为经济发展和人民群众生产生活创造良好的环境和条件，使全体人民共享改革发展成果，才能促进社会公平正义，增强社会创造活力，保持社会安定有序，有效推动社会主义和谐社会建设。

    建设服务型政府，是推进政府自身改革和建设，为构建社会主义和谐社会服务的重要举措。我国现在仍处于体制改革攻坚的关键时期，行政管理体制的一些弊端没有根本消除，社会主义市场经济体制还不完善。多年来，特别是近几年来，在政府自身改革和建设方面采取了一系列措施，包括全面履行政府职能，深化行政审批制度改革，推进科学民主决策，推行依法行政，加强行政监督，加快社会事业发展，努力解决损害群众利益的各种问题，加大反腐倡廉力度等。这些都取得了明显成效。但是，政府职能转变的任务依然繁重和艰巨，特别是社会管理和公共服务职能薄弱。目前，政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事；一些政府部门权责脱节、有权无责，有的部门之间职责不清、推诿扯皮，办事效率不高；有的工作脱离实际、脱离群众，随意决策，存在着严重的主观主义、形式主义、官僚主义；有些地方片面追求经济增长速度，忽视社会全面发展，甚至存在损害人民群众切身利益的问题。这些都影响了政府职能的正常发挥。更有一些政府工作人员违法违规，滥用权力，贪污腐败，失信于民，损害政府在人民群众中的形象，也影响和谐社会建设。如果不进一步加强政府自身的改革和建设，就不能适应构建社会主义和谐社会的要求。

    总之，无论是人民政府的根本性质和宗旨，还是经济社会发展阶段性特征和构建社会主义和谐社会的客观进程，以及目前政府自身的状况，都要求加快推进政府职能转变和管理创新。我们要提高认识，增强自觉性和主动性，提高使命感和责任感，大力加强服务型政府建设。

    二、围绕构建社会主义和谐社会建设服务型政府

    《决定》明确提出了构建社会主义和谐社会的原则、目标、任务，并从六个方面作出了全面部署。为顺利实施这一系统工程，《决定》对建设服务型政府也提出了明确的任务和要求。概括地说，主要有以下三个方面。

    （一）以发展社会事业和解决民生问题为重点，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。这是建设服务型政府的一项基本任务。基本公共服务的属性在于它的公共性、普惠性和社会公平。公共服务的范围比较广，根据经济社会发展的水平高低和政府建设的能力大小而定，但基本上都包括公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业，也包括公共交通、公共通信等公共产品和公用设施建设，还包括解决人的生存、发展和维护社会稳定所需要的社会就业、社会分配、社会保障、社会福利、社会秩序等公共制度建设。这些公共服务产品和公共服务的提供，是政府调控社会群体之间收入差距、促进社会公平正义、保障社会安定有序的有效制度性手段和机制。在我国现阶段，按照逐步形成惠及全民的基本公共服务体系的要求，必须既不断增加公共服务的总量，向社会提供更多更好的公共服务，又着力优化公共服务的结构和布局。《决定》明确提出，要以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。这是为解决我国基本公共服务总量不足和在城乡、区域之间分配严重不均衡问题而提出的目标和举措，具有重大的现实意义和历史意义。为实现这个目标，要着重抓好以下几个方面的工作：一要大力发展教育、卫生、文化、体育等各项社会事业。坚持教育优先发展，促进教育公平；加强医疗卫生服务体系建设，提高人民健康水平；加快发展文化事业和文化产业，满足人民群众文化需求。二要实施积极的就业政策，完善就业服务体系。促进就业再就业，加强劳动保护，发展和谐劳动关系，实现经济发展和扩大就业良性互动。三要健全社会保障制度，保障群众基本生活。逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相互衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系，着力解决困难群众的基本生活问题，这也是构筑社会安全网的需要。四要完善收入分配制度，规范收入分配秩序。加强收入分配宏观调节，在经济发展的基础上，更加注重社会公平，促进走共同富裕道路。五要加强生态环境保护，促进人与自然和谐。加快建设资源节约型、环境友好型社会，实现可持续发展。六要强化市场监管，整顿和规范市场经济秩序。包括整顿生产和流通秩序，加强食品、药品、餐饮卫生监管，保障人民群众健康安全。七要继续加强道路、通信、供排水等公共设施建设，不断改善城乡居民生活条件。当前，我国城乡之间、地区之间经济社会发展不协调，公共产品和公共服务差距大，必须扩大公共产品和公共服务的覆盖范围，更加注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，向社会贫困群体倾斜，保障这些地方人们的基本公共服务需求。这样做，不仅是各级政府义不容辞的职责，也是促进经济社会协调发展、缓解社会矛盾、维护社会公平所必需的。提高公共服务水平、有效利用提供公共服务来调节社会利益关系、促进社会公平正义，是衡量政府行政能力和管理水平的一个重要标志。

    （二）加强和改进社会管理，完善社会管理体系，保持社会安定有序。这是建设服务型政府的一个重要目标，也是促进经济社会协调发展的重要举措。在我国社会结构和利益格局发生深刻变化的情况下，传统的社会管理体制和管理方式已不适应新形势下社会发展的需要。必须适应新形势新任务，创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平。要建立政府与各类社会组织分工协作的社会管理机制，依法加强对社团、行业组织和社会中介组织等的规范管理，促进各类社会组织健康发展，充分发挥他们在提供服务、反映诉求、规范行为等方面的作用。要加强城乡社区建设，建立健全新型的基层社会管理体系，加快推动基层社会管理和服务由传统的条块分割的“单位体制”向属地化、社会化的现代社区体制转变，充分发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。要统筹协调各方面利益关系，建立健全科学有效的利益协调机制、社会纠纷调处机制和权益保障机制，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，预防和化解矛盾。要完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。要加强安全生产工作，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，完善安全生产体制机制、法律法规和政策措施，加大投入，落实责任，严格管理，强化监管，维护安全生产秩序，坚决遏制重特大安全事故，保障人民群众生命财产安全。要建立健全社会治安防控体系，完善社会治安综合治理机制，依法打击各种犯罪活动，增强人民群众的安全感。总之，要通过健全有效覆盖全社会的管理体系，更好地履行政府的社会管理职能。

    （三）创新公共服务和社会管理方式，在服务中实施管理，在管理中体现服务。这是建设服务型政府的一个关键环节。要以提高公共服务效率和质量为中心，整合各类相关资源，努力做到以最低廉的行政成本提供更多、优质、高效的公共服务。方便、快捷是社会和公众对公共服务的基本要求，也是衡量公共服务水平的重要标准。让人民群众更广泛地参与社会管理，是创新公共服务和社会管理制度的重要方面。要进一步完善决策机制，健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度。推行政务公开，是提高政府效能和防止腐败的根本性措施。要把政务公开，提高政府工作和权力运作的透明度，作为政府管理创新的一项基本制度。各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密和个人隐私外，都应向社会公开。坚持以人民群众关心的事项和容易滋生腐败的领域作为政务公开的重点。要建立健全政务信息发布制度，加大政务信息发布力度，提高政务信息质量，及时发布政务信息，畅通人民群众了解公共信息的渠道，保障人民群众依法管理国家和对社会事务、管理经济和文化事业的知情权、参与权、表达权和监督权，为群众生活和参与经济、政治、文化及社会活动创造便利条件。要加快电子政务建设，充分利用现代信息和通信技术，推进公共管理和服务的信息化、现代化。深化电子政务应用，推动应用系统互联互通，搞好信息共享和业务协同，逐步建立全国统一的电子政务网络。要通过创新服务和管理方式，拓宽服务领域，提高行政效能，改进服务质量，增强政府权力运作的透明度，提高人民群众对政府的满意度。

    三、深化改革，完善政策，加快建设服务型政府

    建设服务型政府，关键在于深化改革，创新体制机制，完善政策。要以改革创新为动力，以社会和公众需求为导向，建立中国特色的公共服务和社会管理模式。为此，必须从更新思想观念、转变政府职能、完善政策体系、健全公共财政制度、加强公务员队伍建设等方面，采取有力的措施。

    （一）牢固树立以人为本的施政理念。这是建设服务型政府的根本要求。在发展经济的基础上，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求，促进社会和谐进步，是政府改革和建设的基本任务。因此，必须全面贯彻落实科学发展观，牢固树立以人为本、执政为民的理念。推动经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各项工作的根本出发点和落脚点，都应坚持以人为本，注重解决民生问题，努力提高人民群众物质文化生活水平和健康水平，切实保障人民群众权益，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，促进经济社会和人的全面发展。由于长期受传统观念的影响，一些政府工作人员往往更多地是从行使权力的角度来看待施政问题，存在重权力轻责任、重管理轻服务现象。建设服务型政府，就必须强化服务和责任的意识，推动政府从“权力本位”向“责任本位”转变，从偏重行政控制向科学化的公共治理转变。适应经济发展阶段和经济体制的变化，更新管理理念，高度重视加强和改进社会管理。这样，才能有效加强社会主义和谐社会建设。

    （二）深化行政管理和社会管理体制改革。这是建设服务型政府的关键。要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化政府机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。至关重要的，是继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，进一步规范政府权力。继续深化行政审批制度改革，认真贯彻行政许可法，进一步减少和规范行政审批事项，该取消的审批项目坚决取消，该下放的项目尽快下放，以利于把更多的精力用于公共服务和社会管理。各级政府要充实公共服务和社会管理部门，配备社会工作专门人员，完善社会管理岗位设置，做到权责一致。要加快社会管理体制改革，既要增强社会活力，又要保持社会稳定。推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务。坚持在社会公共事务管理中，实行政府主导与社会组织协同、公民参与相结合，建立公共产品和服务供给的社会参与机制，把那些适合或可以通过市场和社会提供的公共服务，以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织或企业承担，引进竞争机制，降低服务成本，提高服务效率和质量。要推进社区建设，健全社区管理和服务体制，完善基层服务和管理网络，把社区建成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

    （三）健全公共服务和社会管理政策体系。这是建设服务型政府的基础性工作。目前我国的公共政策体系不完善，特别是促进经济社会全面发展、有效协调社会利益关系、解决各类社会矛盾等方面的政策还不完善。要以构建社会主义和谐社会作为完善公共政策的基本目标和内容。制定和完善基本公共服务标准，特别是在城乡居民最低生活保障、社会救助、医疗卫生、教育和文化发展等公共服务方面，都应当制定与经济社会发展水平相适应的基本标准。要适应社会结构、社会利益格局的发展变化，建立健全有效调节社会利益关系的机制和政策。与完善公共政策体系相适应，还要采取更有力的支持公共服务和社会发展的经济政策，包括产业政策、财政税收政策、投融资政策、金融政策、收入分配政策和价格政策等。同时，加快推进社会事业和社会管理制度改革，建立健全合理的长效机制，真正使公共服务和社会管理政策得以有效落实。

    （四）完善公共财政体制和制度。这是建设服务型政府的重要保障。在现代社会，公共财政是公共体系运作的血液，是政府有效提供公共服务的经济基础。必须按照不断强化公共服务和逐步实现基本公共服务均等化的要求，深化财政体制改革，健全公共财政体制。合理调整改善财政支出结构，把更多的财政资金投向公共服务领域，特别要加大财政对教育、卫生、文化、就业再就业、社会保障、生态环境保护、公共基础设施建设、社会治安等方面的投入，形成有力的可持续的财政支持体系。进一步明确中央和地方的事权，健全财权与事权相匹配的财税体制，建立规范化、法制化的财政转移支付制度。我国城乡和地区之间发展差距较大，为了有效调节和保障城乡之间、地区之间基本公共服务均衡发展，必须加大财政转移支付的力度，特别要加大国家对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付，加大对人口较少民族的支持。县和县级以下政府承担着向全国众多人口提供公共服务和社会管理的任务，其中几乎包括了全部的农村人口，财政资金转移支付应当重点向县乡级倾斜，着力解决县乡财政困难，以增强基层政府提供公共服务的能力。在经济发展和财力增加的基础上，逐步增加国家财政投资规模。同时，鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位，以不断增强公共产品和公共服务的供给能力。

    （五）坚持依法行政和开展绩效评估。这是建设服务型政府的内在要求。各级政府及其部门必须坚决维护宪法和法律的权威，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责、接受监督，切实将政府管理经济社会行为纳入依法运转的轨道。现在，一些政府机关和政府工作人员不能依法行政，损害人民群众的合法权益；有些地方违反国家法律法规和政策，在土地征收征用、城市建设拆迁、企业重组改制和破产、环境污染等方面损害群众利益；有的地方提出不切实际的高指标，搞劳民伤财的“形象工程”，不仅影响了当地经济持续发展，而且引发了不少社会矛盾；有的讲排场、比阔气，肆意挥霍国家资财，奢侈浪费严重；有的多头执法、执法不公，甚至执法违法。这些既不符合建设服务型政府的要求，也影响了政府的执行力和公信力。要切实提高依法行政、依法办事水平，做到职权法定、依法行政、监督有效、高效便民。继续加强行政立法工作，特别要更加重视公共服务和社会管理方面的立法。进一步明确行政执法权限，提高执法水平。完善行政复议、行政赔偿和补偿等制度。

    建设服务型政府，推进政府管理创新，还要树立正确导向，开展绩效评估。要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，把实现社会发展目标、公共服务水平、社会稳定和谐以及降低行政成本、勤政廉政等情况作为评估的重要内容，形成正确的政绩导向，促进树立与科学发展观相适应的政绩观，建立行政问责制。

    （六）加强政府公务员队伍建设。建设服务型政府，提高政府为人民服务的水平，关键在于提高政府工作人员特别是领导干部的素质。这就要求加强思想建设、制度建设、作风建设、能力建设。各级政府和每个政府工作人员都必须深刻认识到，我们手中的权力是人民赋予的，必须全心全意为人民服务，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。面对新形势、新任务，要进一步解放思想，与时俱进，勇于推进公共服务和社会管理创新。各级政府都要健全规范权力和有效监督权力的制度，并认真遵守和落实，做到用制度管理、按制度办事、靠制度管人，使权力得以正确、合理、有效地运行。每一名政府工作人员都要树立良好的思想作风、工作作风，做到求真务实、勤政高效、廉洁自律。要加强基本理论和现代政府知识的学习，增强全面和正确履行政府职能的能力，努力提高公共服务和社会管理的水平。这样，才能不断推进服务型政府建设。