在中国信息协会主办，国家发改委、国务院信息办、国家信息中心支持的“2005中国信息化政策与趋势报告会”上，我国信息化领域的相关政府官员和专家学者提出了“把改善公共服务作为电子政务建设的出发点和落脚点”的政府信息化重要策略，指出“推行电子政务是为了提高行政效率，改进政府管理，方便企业和公众，更好地实现政府社会管理和公共服务的职能”,“发展电子政务必须以服务为中心，不断拓展为社会、为公众服务的领域和项目，丰富服务内容，扩大服务范围”。以上重要策略为我国今后的电子政务建设指出了方向，对改变多年来以技术为导向，缺乏我国电子政务建设总体策略和理论基础的现状具有重大意义。

长期以来，对电子政务是什么，我国电子政务的目标、业务模型、总体架构是什么缺乏研究和设计，大量的资金进入了以技术为中心的立项—投标—购买设备—闲置或大材小用的往复循环，电子政务建设成了投入大见效小的典型。

建设以公共服务为中心的电子政务要以政府业务梳理和相关的信息化理论为基础，研究以公共服务为中心的电子政务目标、业务模型、总体架构、信息基础等问题。本文在参考和借鉴美英等发达国家电子政府的策略和总体架构的基础上，结合国情探讨以公共服务为中心的我国电子政务业务参考模型。

　1．公共服务

为了探讨以公共服务为中心的电子政务业务参考模型，需要对公共服务有一个基本的认识。简单来说，公共服务是使用公共权力或公共资源满足公民及其组织的基本直接需求的社会生产过程。公共服务可分为一般公共服务与具体公共服务。具体公共服务可分为直接公共服务和间接公共服务。直接公共服务是为满足公民生存、健康、学习、发展以及从事生产、经济活动和社会活动的某种直接需求，有国家权力、政府行为和政府资源介入的社会活动过程，如公共卫生、公共教育、经济发展、社会保障等；间接公共服务是指为满足公民的某种间接需求而不是直接需求，有国家权力、政府行为和政府资源介入的社会活动过程，如依法行政、经济调控、市场监管等。

公共服务的实现形式与手段是多样的。在实现公共服务的整个过程中，政府必须承担最终责任，保障公共服务的提供和绩效。

　2．以公共服务为中心的电子政务业务参考模型概述

以公共服务为中心的电子政务，就是站在建立服务型政府的角度，分析政府公共服务的目标、服务对象、任务、实现形式与手段，结合信息化的手段，以满足公共服务需求为导向，依据相关的政策法规，对政府的职能和业务进行梳理，以政府提供的公共服务为目标进行业务整合和重构，并将现实的政府公共服务职能、目标和任务映射为信息化语言，参考美国政府FEA体系架构业务参考模型，设计以公共服务为中心的电子政务业务参考模型。

参考模型从政府提供什么公共服务、以什么方式和手段来提供、政府对公共服务目标与提供方式的支持和监督、以及完成目标需要的政府资源等方面去分析政府的职能和核心业务，建立政府提供的直接公共服务与间接公共服务之间的支撑关系，从服务内容、服务提供方式、服务支持与监督、政府资源管理四个面描述业务参考模型，在此基础上完成以公共服务为中心的电子政务业务参考模型的顶层设计。

业务参考模型的“服务内容”指政府履行公共服务职能所提供的公共服务项目或产品，体现政府作为公共利益的代表者所承担的服务使命和宗旨。如公共卫生、公共教育、社会保障等公共服务；“服务提供方式”指政府实现服务内容的途径、形式与手段；如依法行政、经济调控和市场监管等；“服务支持与监督”指政府履行公共服务职能的运行环境。如政府为支持公共服务所需的政策法规、公共财政支持和检查审计等；“政府资源管理”指政府为实现公共服务需要的内部资源。如政府行政管理、人力资源、财政管理、物资管理、信息和技术管理等。

在完成业务参考模型顶层设计基础上，再以政府公共服务为主线，从服务内容、服务提供方式、服务支持与监督、政府资源管理四个方面分析政府的基本职能和具体职能，整体梳理和描述与公共服务相关的政府业务，打破政务部门的行政划分，以服务为导向聚集与提供某项服务、完成某项服务、对某项服务的支持和监督以及需要的政府资源等相关的业务和信息，形成各个政务部门为完成某项服务协同工作的业务模型。

　3．业务参考模型设计实例

中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》）多处提到了与公共服务相关的内容。文件中关于大力发展农村公共事业提出“加大各级政府对农业和农村增加投入的力度,扩大公共财政覆盖农村的范围,强化政府对农村的公共服务。。。加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设”；关于深化体制改革和提高对外开放水平提出“各级政府要加强社会管理和公共服务职能。。。推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本。。。调整财政支出结构,加快公共财政体系建设。”关于推进社会主义和谐社会建设提出“强化政府促进就业的公共服务职能,健全就业服务体系。。。；建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系；加大政府对文化事业的投入,逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系；加大政府对卫生事业的投入力度,完善公共卫生和医疗服务体系。”

　下面以《建议》中关于公共服务的内容为例，设计以公共服务为中心的电子政务业务参考模型。

   在以上业务参考模型中，服务内容是《建议》提出的公共卫生和医疗服务、农村公共卫生、基本医疗服务、社会保障、就业服务、公共文化等公共服务；服务提供方式是依法行政、依法监管和政府财政援助；服务的支持与监督是政府工作控制和监督、公共财政以及政策法规与标准；政府资源管理包括政府行政管理、政府人力资源管理和政府信息和技术、电子政务等。

在完成业务参考模型顶层设计的基础上，从《建议》提出的公共服务出发，梳理为完成以上公共服务法律政策赋予政府的基本职能和具体职能，找出与履行职能相关的政府业务，完成业务所需的具体事项和信息，以及业务和事项涉及的政务部门，从而建立起以《建议》提出的公共服务为导向，将相关政府业务、信息、政务部门有机整合在一起的电子政务业务参考模型。

下面以民政部、卫生部、财政部等部委联合实施的农村医疗救助为例，分析实现该项公共服务业务涉及的相关政府职能、业务和事项，建立相应的电子政务业务参考模型。

参考模型以实施农村医疗救助业务为主线而不是以部门来梳理政府业务。实施农村医疗救助是政府实现农村公共卫生职能的一项具体业务，是政府面向社会的一项公共服务。对应于服务内容面的公共卫生和医疗服务职能。具体业务是农村医疗救助，涉及申请和审批等相关事项；该业务以政府财政援助的服务方式提供，通过本人申请和民政部、卫生部等部门审批；在服务支持与监督方面，建立农村医疗救助基金，通过公共财政支持实现，涉及中央、地方等财政拨款和社会捐助等事项。通过制定《民政部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救助的意见》获得政策支持；在政府资源管理方面，通过政府财政管理，对医疗救助资金的按时拨付和合理使用进行财务监管和审计。通过对医疗救助工作进行调查和业务绩效评估，对相关公务员进行管理，以更好的开展农村医疗救助工作。

以上案列通过梳理实施农村医疗救助服务的实现流程，分析民政部、卫生部和财政部在农村医疗救助业务中的职能、业务和相关事项，从而建立起以实现农村医疗救助业务为中心的业务参考模型，它体现了围绕农村医疗救助业务的政府服务提供、财政支持和监督等之间的关系，为建设以服务为中心、跨部门的电子政务应用提供了依据。

　4．结论

以公共服务为中心的电子政务业务参考模型以政府公共服务为主线，梳理和整合与公共服务的提供、实现服务的途径和方式、完成该公共服务相关的支持与监督以及需要的政府资源相关的政府职能和业务，建立起政府直接公共服务与间接公共服务之间的有机联系，实现了以公共服务为导向的政府业务重构，为建设跨部门协同工作的电子政务提供了业务参考模型和信息基础。

　参考文献

1．《什么是公共服务》http://www.xinxihua.cn/what/index.htm

2．《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》

3．中国信息协会主办“2005中国信息化政策与趋势报告会”在京召开。（ 2005年10月12日）中国信息化网

4．美国联邦电子政府体系架构

5．李广乾：顶层设计与地方电子政务 “十一五”规划  

　作者简介

吴晓敏 国家信息中心高级工程师，中国信息协会特邀专家

穆勇   北京市信息资源管理中心副总工  博士 

王薇   北京市信息资源管理中心

刘守华 总后原物资油料信息中心主任