山西省通信管理局 李志成 杨世雄

　　随着信息技术的迅猛发展，特别是近年来互联网技术的普及应用，电子政务建设成为当代信息化最重要的领域之一。建立电子政府，加快电子政务建设是世界发展的潮流，也是电子信息技术应用于政府管理的必然趋势。2002年朱基同志指出：“实行电子政务，政府要先行，中央各部门要做好规划与实施步骤”。因此，电信监管部门为使监管工作更加严密、有效，服务更加便捷、高效，积极构建电子政府，加快电子政务建设，具有深远的战略意义。本文就如何认识电子政务、建设什么样的电子政务等问题进行了探讨。

　　一、电信监管电子政务的内涵

　　电子政务是指公共管理部门应用电子信息技术和通信技术，并将管理和服务通过网络技术进行集成，在网络上实现组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与各部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明的管理和服务。电信监管机构是行使公共行政管理的职能部门，其监管的目标有3个。一是保证电信业的持续稳定繁荣；二是保证广大人民群众分享电信改革和信息通信技术进步的成果；三是有效保护公平竞争，防止企业滥用自身支配地位谋取垄断利益。与政务活动的交集是借助电子信息技术而进行的政务活动。电信监管的电子政务应以监管目标为依托，充分利用现代电子信息和通信技术，将“引导、规范、监管、服务”等行政职能通过网络技术进行集成，实现以信息网络化方式和手段履行职责，以政府门户网站为主要窗口，向电信企业和广大电信用户提供优质高效、公平透明的管理和服务。需要强调的是，电子政务不是政务活动的简单电子化，其实质是一种制度创新，要对现有组织结构、运行方式、行政流程重组改造，使其更利于信息技术和网络技术的应用。我们的电信监管体系建立时间不长，监管方式、运作模式仍处在探索实验阶段，这对实施电子政务来讲，没有更多的传统包袱，组织结构的变革和运行方式的转变相对要少。现阶段就电信监管行使的职能而言，电子政务建设应当包括3个主要组成部分：一是监管机构内部的电子化和网络办公，实现用户内部信息的网上共享和交流，协同完成工作事务，从而达到业务处理运转的科学化、系统化、自动化，提高内部的办公效率和办公质量；二是电信监管机构与政府其他(诸如工商、公安、文化等)部门之间通过计算机网络进行的信息共享和实时通信，利用共同的网络平台，对同一事项进行协同工作，实现资源共享最大化；三是电信监管机构与服务的对象(电信市场经营主体、电信用户等)相互间进行的网络化信息传递及双向信息交流，诸如电信业务的申请、受理、审核、准入等事项的办理，信息咨询、信息发布以及在线评论和意见反馈等。一个完整的电信监管电子政务系统，应当是上述三类系统的有机结合。

　　二、电信监管电子政务建设的现状

　　(一)内部网络化办公现状不容乐观。2002年，信息产业部为满足政务信息化发展需求，启动建设政务信息化广域网，旨在为政务管理应用系统的建设及管理信息资源共享提供性能良好、安全可靠的网络平台，为实现政务管理信息化提供基础。该网由部中心及各省通信管理局共32个节点组成。加载在广域网上的办公系统目前已具备电子公文、电子邮件、电子办公、电子公告、新闻发布、信息查询、视频会议等功能，经过几年的不断完善，基本可实现办公业务流程自动化。但通过近两年的实践和运用，该系统的强大功能远远没有发挥其应有的效能。仅以电子公文流转为例，省级通信管理局与信息产业部的公文传递时断时续，并呈逐年减少的态势。通信管理局在局域网内以电子形式处理公文，但是部与省之间进出口的公文流转必须回到过去的老路上，无纸化办公难以实现。

　　(二)电子政务一体化任重道远。通信管理局在履行市场监管职能过程中，特别是在近年来开展的各类专项整治活动中，与政府有关部门联合办理的事项越来越多，这类涉及跨部门的业务以信息技术和网络化的方式予以处理需要地区政府推动电子政务横向建设，因缺乏整体规划和统一标准，从而导致兼容性和安全性问题，严重制约着此类电子政务的建设。实现政府部门之间信息系统一体化任重道远，在此不再赘述。

　　(三)门户网站建设应予以高度重视。信息产业部及所述通信管理局大多建立了门户网站，提供政务信息发布、法规政策查询及办事指南、业务受理等服务，为电信监管顺利开展起到了积极作用，同时也为电信业务经营者和广大电信用户提供了便捷的服务。通信管理局实质上属于信息产业部的派驻机构，省级电信监管机构在行使监管职权过程中虽有一些地区差异，但是总体上大同小异，对电信业务经营者和电信用户所提供的各项服务也基本相同。因缺乏行业指导性规范和长远考虑，网站所需的信息资源未能实现共享。各省级电信监管机构建设网站时必须重新另起炉灶，在域名注册、硬件配备、信息采集及系统维护等方面都必须进行专门的投入，一方面形成了重复建设的局面，造成了不必要的人力和物力的浪费；另一方面，建设规程和技术标准不能协同统一，这会给未来的电子政务建设带来麻烦。此外，网站建设、维护所需的专项经费未能纳入财政预算之内，门户网站的日常管理和维护得不到基本稳定的保障，以致形成“今朝有酒今朝醉”的思想和得过且过的短期行为。个别电信监管机构网站主页面上发布的信息仍是3年前的内容，信息更新不及时、页面增减不到位的窘状正是这种情形的外在表现。这一现状无疑会影响到电信监管机构的公众形象。因此，网站建设应当得到各级领导的高度重视，并在各方面予以大力支持。

　　三、电子政务是实现服务型监管的

　　有效途径

　　建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能，是构建社会主义和谐社会的必然要求。电信业属于服务行业，服务是电信行业发展永恒的主题，树立“监管为民”的思想，切实站在全社会和广大电信用户的立场上思考和处理问题，制定和执行政策，在继续加强经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，这是构建和谐社会对电信监管机构的根本要求。目前，相对于庞大的电信市场及其内在复杂性来讲，电信监管力量显得极为单薄。做好监管工作，建设公共服务型政府，在人员少、服务对象庞杂的条件下，电子政务给我们提供了重要的功能支持。

　　第一，电子政务是政府职能转变的助推器。电信监管机构要找准定位，加快自身转型，落实“后退一步、站高一步”的电信监管理念，积极推进政府职能的转化。实施电子政务，构建功能完善的电子政务平台，充分利用信息网络技术，不仅可以丰富政府公共服务的内容和形式，而且可以极大地增强电信监管部门的服务能力。同时，可以推进社会的信息化服务，提高社会信息分享程度。电子政务不仅能够以方便、快捷、多样化、个性化等方式满足电信企业和电信用户的服务需求，还能通过制度创新、技术创新和管理创新不断地创造出新的服务需求。所以，实施电子政务意味着政府职能转变的深化，从而使电信监管的公信力不断强化。第二，电子政务可以提高监管部门运作效率。电子政务实现了信息网络技术与行政管理的高度融合。一方面，促使监管部门调整其组织结构、业务流程和运转模式，推动组织结构扁平化和简化行政许可审批制度；另一方面，新的技术资源和技术能力，如计算机网络下的强大信息传输、储存和处理能力以及知识管理能力等，可以使政府的人力成本降低，同时也能够大大提高信息资源配置率。第三，电子政务可以增加监管工作的透明度。对于电信用户而言，监管部门建设电子政务最可直接体验的益处之一就是政府的透明度大大增强。机构设置、服务项目、业务流程、办事过程及处理结果等均趋于“可视化”，对公众来讲都是可知的、透明的，这为规范行政行为提供了科学、客观和有效的制约。从另一方面讲，电子政务提供的服务，基于同一计算机网络程序及界面的平等和一致的规范化服务也可将人为的不公正、不公平、不廉洁现象降低到最低程度。政务公开、流程规范、权力制约最大限度地降低了政府公共服务的不确定性，减少了因信息不对称、信息不完备而引发的行政行为失范。

　　四、建设电信监管电子政务的对策

　　发展电子政务是一项庞大的系统工程，必须把阶段性目标和长远目标结合起来，实行整体规划、分步推进、统一协调、分头实施。因电信监管机构目前仅有部、省两级，信息产业部以宏观调控、政策制定、决策指挥为主，省级通信管理局作为信息产业部的派驻机构，更多的是为电信运营企业和电信用户提供直接的管理和服务。因此，现阶段电信监管机构推进电子政务发展，建设电子政府，从非技术角度看，其对策应主要包括以下几个方面。

　　第一，要制定发展电子政务整体规划。信息产业部要建立相应的组织机构，吸收行政管理专家、IT专家参与，加强对电子政务的研究、规划和组织协调。按照国家宏观发展规划，根据电信监管工作实际，制订切实可行的现阶段目标和电子政务建设所需标准和规范。本着“有用、适用和好用”的原则，注重技术标准的统一性、未来的可连接性和整体布局的合理性。第二，建立和完善电子政务管理体制。加强对电子政务建设的领导和协调，实现“一个总体规划、一本项目计划、统一资金预算”。成立信息管理机构，赋予该机构拥有信息收发整理和技术支持职能，同时赋予其信息管理和技术管理职能，负责信息资源开发的规划、制造、发布和服务等工作。第三，电子政务建设应以实现服务导向为目标。树立以“客户”为中心的理念和意识，从方便电信监管机构的服务对象—电信运营企业和电信用户出发，整合各式各类政务活动，最大限度地以方便企业、电信用户获取信息、方便接受服务作为出发点，在互联网上真正建设一个内容丰富、服务快捷、实用性强的电子政府。因此，当前电子政务建设的重点应放在门户网站建设方面，这也是推行电子政务的起点。加快政务信息公开步伐，逐步增加服务内容，扩大服务范围，提高服务质量，成为当务之急。第四，高度重视核心政务应用系统与业务应用系统的对接问题。电信监管的电子政务建设以实现服务导向为目标，但并不意味着可以淡化对电信市场的监督管理，而是要把市场监管职能与公共服务职能并重。信息产业部向下垂直管理通信管理局，现已建成专网应用系统，用于处理内部的日常政务。同时，部、省两级电信监管机构分别对全国、地方的电信市场和电信行业行使监督管理职权，分别建有对外的电子网络办理业务，即门户网站。只有把政府内部业务处理与对外的管理服务有机地结合(内网和外网)，才能实现真正意义上的电子政务。因此，完善内网和应用系统，实现网上交互式办公，提高网络化办公效能成为首要问题。第五，塑造学习型政府，培育电子政务的支持性文化。实施电子政务，可以提高政府为公众的服务水平，全面提升政府形象，这对电信监管工作人员的自身素质提出了更高的要求。因此，面对信息化的挑战，应该加强行政人员的培训教育，不断完善知识结构，扩充知识存量，不仅要提高政策业务水平，还要提高计算机操作及网络应用水平，以适应在网络环境下工作的要求。第六，实施电子政务应避免重复建设。作为履行政府职能的电信监管部门，在建设电子政务过程中，必须置于政府的电子政务实施总体框架之内。一方面，要正确处理中央与地方、部门与部门的关系，分类指导、分层推进，分步实施，建设和整合统一的电子政务网络；另一方面，应充分利用已有网络基础、业务系统和信息资源，加强整合，促进互联互通、信息共享，使有限的资源发挥最佳效益。

　　党的十六届六中全会提出：“推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。”这不仅为电子政务建设指明了方向，同时也表明，电子政务的发展具有广阔而美好的前景。