统一的底层标准对于信息化建设的重要性，犹如统一的文字、统一的度量单位对于经济社会发展的重要性一样，是非常显著的。信息化是一个庞大、复杂、开放的系统，顶层的规划设计不可能细致到每个环节。各个行业、部门、地方自建的信息系统可能在初期运转自如，但是随着国家信息化进入统筹发展、整合应用的新阶段，不同系统之间接口标准不统一造成的问题也暴露出来，造成了系统升级、产品换代中出现大量的重复投资。因此，必须用统一的标准把各种信息系统产品的接口规范起来，使各个区域的信息应用融会贯通，实现流畅的对接和耦合。那么，如何实现底层标准的统一呢？分析发现，这一问题中隐含种种复杂的矛盾关系，而解决之道在于三措并举：自上而下，政府主导，内外结合。

底层标准是信息化建设的微观基础

底层标准是信息化应用中的不同网络、软件、硬件、系统、平台、界面等之间的接口规范。可以说，底层标准是信息化建设的微观基础。实现底层标准的统一，根本目的是实现信息产品生产的规模化和信息服务应用的普及化。信息化包括计算机化、通信现代化和管理控制等方方面面的工作，这就要求信息化的建设主体在构建信息环境时，要解决各种网络和系统之间的互联互通，解决各行各业之间信息的互联互通，其关键就在于确定国家、地区、领域、企业标准化体系，制订信息、网络、软件、硬件、安全、重大应用信息系统的标准规范。

标准化是信息化规划工作中最底层、最基础的领域。建立信息化底层统一标准体系就是要在信息化建设中做到标准统一、接口配套、建立统一的数据平台、实现信息资源的共享。关键是要建立各子系统所必须依据的统一技术规范、应用平台、指标体系、信息代码、运行管理制度等，以确保从技术和功能层面构建基本支撑及应用体系。值得指出的是，我们强调的标准化，不是局部某个产业和某个技术领域的标准，而是着眼于信息化建设全方位、全过程的标准化，通过信息系统和应用综合集成，实现信息产品生产的规模化和信息服务应用的普及化，从而提高整个信息化建设的综合效益。

统一的底层标准在信息化建设中的重要性，堪比统一的文字、货币、交通道路等在经济社会发展中的重要性，正如秦始皇统一文字、货币、度量衡所产生的巨大效用一样。司马迁在《史记·秦始皇本纪》中记载：秦始皇“一法度衡石丈尺。车同轨，书同文”。在中央集权的封建制国家的建立和巩固过程中，秦始皇采取了统一文字、度量衡和车轨（车子两轮间的距离）等措施，有力地促进了社会生产力和科学技术的发展。纵观历史，只有标准化工作先行，才能使产业得到迅速发展，国家竞争力得到提高。欧洲之所以在无线通信领域取得了令人瞩目的成绩，主要因为他们的企业得到了政府计划的一贯支持，并在产品研发阶段积极进行标准的研究与制订工作，使产品一出生就有标准可循，给欧洲的企业带来了巨大好处，使欧洲的无线电经营者和制造商得以迅速推广这项技术。相比之下，美国有5种令人分辨不清的无线电标准，从蜂窝革命时就出现的老式模拟电话到同时存在的精美的新型数字式“模拟”电话，使用户选购产品时一片茫然，部分地区不能实现互联互通，影响了企业发展和参与全球竞争，这种混乱无序的自由竞争，造成美国无线产品的普及率低。

我国自开展信息化建设以来，虽然取得了很大的成绩，但由于统一底层标准的缺失，造成大量的“信息孤岛”，重复建设、投资浪费严重。企业信息化是信息化建设的重要内容，国内每年的投资已经高达上千亿元，而且还在迅速增长。但这项工作却存在不少问题，业内人士普遍认为，其成功率不到20%，有的甚至半途而废。更多的信息化项目是设计的规模大，开发的规模小，运行起来则萎缩成几个信息孤岛……两三年后推倒重来，数百万元的投资便付之东流。这不仅造成了大量的经济损失，也妨碍着信息化的深入。

统一底层标准存在的三个矛盾

建立统一的底层标准体系，追求的是整个社会效益的最大化，而非一个行业、一个部门、一个地方或者一段时期的利益，这是在推进信息化建设中必须树立的一个重要理念。采访发现，在统一底层标准过程中面临三个矛盾：政府主导和市场主导的矛盾，国家标准和区域（行业、地方、部门）标准的矛盾，中国标准和国际标准的矛盾。只有处理好这三个矛盾，我们才能看清底层标准统一化的发展形势，从而寻求解决之道。

——国家标准和区域标准如何定位？

各个区域（行业、地方、部门）自立标准，没有形成全国范围的统一标准体系，是当前信息化底层标准统一化所面临的最显著问题。究其原因，一方面是很多领域确实缺乏国家标准，另一方面也是很多地方和部门在没有标准指导的情况下盲目上马信息化项目，从而形成了很多事实上的区域标准。这些区域系统独立起来看没什么问题，但综合起来就磕磕绊绊，不适应开放性的要求。专家指出，标准的贯通能够为信息无障碍流动和互通提供技术基础，打破部门、行业、地方之间的“观念壁垒”、“技术壁垒”，融多种信息平台应用于一体。区域标准应在国家标准的框架下，与之贯通，形成统一的标准体系，这样才能不造成目前随处可见的投资浪费。

例如，我国医院管理体制存在条块分割、资源不能共享的问题，医疗服务缺乏连续性和协调性，电子病历各种申请单、检查单、报告单，从格式到项目很少有医院是一致的，化验检查、医学影像结果也很少有医院是互认的。即使信息化程度较高的医院，相互之间也不能信息共享。针对这些情况，我国加快了卫生信息标准体系建设的步伐，组织专家研究制订“国家卫生信息基础框架”、“医院信息基本数据集标准”、“社区卫生信息基本数据集标准”、“国家公共卫生科学分类与基本数据集标准”和“国家卫生信息数据字典”等卫生信息标准，并将其作为将来各地医院信息系统要遵循的规范，这就是将国家标准和区域标准贯通成一个体系。

——是政府主导还是市场主导？

很久以来在信息技术业界就有这么一句话：我们的政策制订永远滞后于技术应用的发展步伐。在标准制订过程中，政府主管部门和市场主体应分别担当怎样的角色，主导权归谁？专家认为，应坚持政府主导适当超前、市场主导根本驱动的原则。

确实，信息技术发展之快是所有人始料未及的，计划永远赶不上变化，这在标准统一化的进程中也体现得相当明显。信息技术领域是技术和市场双重驱动的，这已经是大多数业内人士的共识。因此，市场主导应是标准制订的根本驱动力，市场需求的变化将成为标准更新的风向标。同时也有专家提出，信息化建设应坚持标准化先行。他们认为，信息化建设的关键是综合集成，综合集成需要有统一标准。在以往的信息化建设中，出现“信息孤岛”等现象的原因，除体制建设跟不上飞速发展的实际外，重要的是没有从根本上解决标准不统一问题。信息化建设应按照一体化的要求，建立一套科学实用的标准化法规体系，作为各单位、各系统统一建设的依据，将那些由部门分割实施的关系简单、功能单一的具体研制项目，通过标准化逐步建立适合信息系统综合应用的运行机制，实现不同部门、不同应用系统之间的互联、互通、互操作，最终形成一体化应用体系。其实，市场主导和政府主导是不矛盾的，而且是有机结合的互补关系。从现实来看，市场主导更能体现标准的实用性；从长远来看，政府优先发展标准化，尽管会使信息化建设发展的速度慢一些，但少走弯路，后劲足，更稳妥，会减少很多不必要的浪费。

——中国标准和国际标准如何有机结合？

从国家层面看，标准之争很多时候既是技术之争，也是国力之争。在信息技术的很多领域，如移动通信、电子标签、无线网络、视频芯片等，美国、日本、欧洲等发达国家的标准已经占了国际主流，中国究竟是做一个追随者，选择一个或者几个标准作为自己的标准？还是坚持自主创新，建立自有的标准并争取在国际上的主流地位，赢得宝贵的知识产权？显然，从国家利益来看，我们应选择后者。中国曾有过因为没有自己的DVD标准而受制于人的前车之鉴。正因为没有自己的标准，中国DVD制造企业才会每年向国外厂商支付高昂的巨额专利费；甚至有国外厂商把DVD的模式看作一种很好的商业模式来运作。而且，我们身处的是全世界最大的一个市场，这本身就是以市场应用为根本驱动的标准制订的最大依据。在这样庞大的市场基础上，依靠中国的标准所拥有的用户数量，实际上已经成为国际的主流。因此，我们应坚持中国标准与国际标准相结合的思路，吸收借鉴国际标准中有益的部分，更重要的是加快自主创新，越来越多地赢得在信息技术和应用领域的标准话语权，反过来也能进一步促进我国信息化建设的健康发展。

三措并举建立统一的底层标准体系

正是在以上分析的基础上，我们提出建立统一的底层标准体系的三大举措。

——自上而下，打破行业、地方、部门标准接口的壁垒。根据历史记载，秦始皇统一度量衡有两个方面：一是继续规范秦国本身的度量衡；二是杜绝“私量”（私量，又叫家量，是大家族私自制造的一种量具）的制造。第二条其实就是自上而下打破行业、地方、部门标准接口壁垒的重要举措。目前从省、自治区、直辖市，到地、市、县（区），大家都已认识到政务信息化势在必行，但由于无规可循，通常是各搞一套。据深圳负责政府信息化具体工作的部门透露，目前省里对“三网一库”的建设仍没有统一的标准出台，对电子签名等重要环节的认证也没有统一的规定，眼下各地只能走一步算一步，各搞各的标准和认证。其它一些地市的做法也大致相同。人们的理由很充分：总不能为等一个不知什么时候才能出台的标准而影响了建设。针对这种现象，广东省主管部门有关负责人表示，现在是有些乱，不过以后总会有办法解决的。但这种“自下而上”、“先乱后治”的建设思路将造成重复建设与资金的浪费，并给以后整个网络建设带来障碍。

我国政府在推进信息化进程的同时，十分重视自上而下的标准统一工作。目前，我国已先后制定了信息分类编码、统一编码字符集、数据元表示法、信息安全体系结构、开放系统互联一致性测试及中文信息处理等方面的国家标准共1000多个。在地区信息化标准建设方面，我国一些大城市已取得初步成就。以北京为例，为推进首都信息化标准化建设，在北京市和国家有关部门的大力支持下，从1998年起，北京市质量技术监督局等部门启动了《首都信息化标准化指南》和《首都信息化标准体系》的编纂工作，经60多位国家级专家历时两年的努力，完成了四册200余万字的信息标准化技术文集，不仅为实现首都信息化建设奠定了技术基础，也为政府在信息化建设中实施有效管理提供了重要依据。

——以政府为主导，以应用为核心驱动力，充分发挥市场的作用。标准体系的统一化是一个长期的过程，需要不断地更新与整合，应以政府为主导，而其根本的动力来自于市场应用。实践证明，在政府主动干预的前提下，以应用为核心，在信息化项目建设中实施起标准统一工作来，可谓事半功倍。例如，在上海市的“市民信箱”背后，整合了上海市劳动局、上海市住房公积金管理中心、上海市社保局以及上海自来水公司、上海市电力公司等机构的应用系统的信息，这只是上海市电子政务从基础建设转向应用过程中的一个缩影。目前已经有100多万上海市民注册了自己的信箱，用户可以通过“市民信箱”收取政府信息、便民信息，以及医疗保险、公积金、养老保险等账户信息，还可以查询水费、电费账单以及银行对账单。无独有偶，新加坡电子政务的出发点不着眼于信息通信技术或系统和处理流程，而是政府部门鉴于宏观考虑和部门间的互相合作，为市民提供无缝的政府服务链接。新加坡开始实施电子政府时，由财政部作为一把手进行拨款，IDA（新加坡资讯通信发展管理局）担任了总规划师的角色，负责为每个部门制订统一标准，所有的部门必须按照这个标准来做，这样才能为搭建统一的公共服务平台奠定基础。当财政部批准这个标准后，各部门方能得到信息化项目的拨款。值得一提的是，在制订标准的过程中，IDA牵头成立不同项目的委员会，由各部门派出代表参加，以商讨如何进行系统整合，而IDA也向政府各部门派驻首席信息官（CIO），旨在了解各部门的需求、业务流程，以实现IDA和各信息孤岛之间的紧密沟通，找出解决问题的最佳模式。

——内外结合，在引进吸收的同时，争取中国标准跻身国际主流。基于巨大的市场规模优势，中国应在加快自主创新的基础上，在标准制订上争取跻身国际主流地位，以进一步获得市场优势。随着全球经济一体化进程的加快，我国标准化工作所涉及的领域以及标准的内容越来越广泛，作用越来越大，并且尽可能广泛采用国际标准。在我国，很多标准化技术委员会不断跟踪国际的信息技术标准化动向，按照我国标准化的“双采方针”，及时把对于我国制造业信息技术应用非常重要的国际标准转化为国家标准。这些标准有的是针对信息技术本身的，也有的是针对企业信息技术应用的。为加强同世界各国的联系与合作，使我国企业走向世界，在制订标准化政策和认证制度方面，我国政府积极汲取国际惯例的先进性，在引进、消化、吸收等方面加大力度，已实施多项认证管理办法。除了适当采用国际标准以外，还要使国家标准在符合国情、企业特色的基础上，又与国际标准保持较高的一致性，并加快制订信息技术标准的速度。