中国的电子政务建设是一个正在走向成熟的领域，也是政府改革与创新的一个重要平台。在未来的“十一五”建设阶段，中国电子政务建设将进入一个新的高速发展时期，了解和借鉴国外政府的建设经验、增进相互之间的经验交流是一个互惠互益的手段和途径、具有非常积极的意义。

　　一、电子政府网上服务的定位及服务型政府网站的建设特点

　　在电子政府网上服务的定位方面，发达国家与发展中国家有明显的差异。这种差异与各国政府的工作重点相关，特别是与国家的人均GDP水平密切相关。发达国家政府网上服务的重点是强调为纳税人、企业、和政府员工服务；关注建设框架、成本管理、发挥效益。而发展中国家政府网上服务的重点则强调为企业、公众、投资者、旅游者服务；围绕经济发展，改善投资环境，拉动本地经济，提高GDP。

　　建设服务型政府网站的难度较大，主要挑战来自：

　　 涉及到多达40多个政府部门业务应用的协同工作。

　　 需要梳理和创新跨部门业务审批流程，并解决技术实现的问题。

　　 网络和硬件的建设相对简单。

　　 建立标准规范、整体设计、项目协调、软件建设是实施的难点。

　　 资金投入大、技术难度高、建设周期长。

　　经过几年来世界各国政府的实践和经验交流，服务型政府网站的正在从探索走向成熟：

　　 正在形成比较成熟的建设模式（国内外政府的建设模式有许多相同地方）。

　　 在国内，许多政府服务中心的应用系统已经为建设服务型政府网站后台系统提供了基础。

　　 有关的研究结果表明，中国政府的许多职能和服务内容与发达国家政府有许多相似之处，因此增进国内外政府在电子政务建设领域的交流有着积极的意义。

　　二、服务型政府网站的基本结构

　　在图1的示意图中，描述了服务型政府网站的基本结构，与已有的政府信息门户的关系，与政府专业部门网站的关系，以及与后台的服务支撑平台（也成为综合服务支撑平台）的关系。

　　服务型政府网站与政务信息网站的主要区别在前台以“网上办事服务区”为主要内容，并与后台的服务支撑平台整合在一起。

　　服务型政府网站的服务能力主要取决于后台的服务支撑平台的功能和能力。这些能力的建设比建设单个应用系统的复杂度和难度要高得多，建设周期也长的多。英国政府服务网站的后台建设花了5年多时间、投入大量资金才实现了所有政府服务走向网上的目标。

　　从信息系统角度看，服务型政府网站通常是一个以提供网上办事服务为目标的独立物理系统。从互联互通角度看，服务型政府网站通常是与政府已有的网站以及业务部门的网站通过URL链接相互联通，形成“无逢连接”的“一站式”用户体验。

　　从建设实施角度看，服务型政府网站的后台建设需要解决许多新的技术问题和非技术问题，解决这些问题的难度往往超出常规信息系统的开发建设难度，需要站在众多已有的应用系统之上和之外来的角度整体考虑各个层面的规划设计的问题。

　　三、英国政府网关建设经验

　　2001年3月在西雅图召开的第四届政府首脑会议上，英国电子政府建设作为电子政府典范工程向来自全球80多个国家的政府首脑做了介绍，英国政府服务网站也是建设内容的一个主要组成部分。

　　英国政府服务网站建设主要经验：

　　（一）“一把手”工程

　　布莱尔首相亲自推动，1999年底开始启动建设项目；

　　建立电子政务特使办公室(Office of the e-Envoy)。

　　(二）众多合作伙伴的参与

　　16个合作伙伴(咨询公司、ITC厂商）的参与；

　　微软公司是项目建设的关键战略合作伙伴；

　　运维管理采取“外包”与“自管”相结合。

　　（三） 项目管理与系统设计开发

　　项目管理: “Office of the e-Envoy”与 Microsoft 共同负责；

　　主要职责：架构设计、项目管理、技术实现、测试上线。

　　（四） 不断发展进步

　　网站仍在继续发展中，如：提供为军队用户的网上服务能力。

　　在技术方案的设计方面，也积累了许多经验和教训。

　　（一） 联邦式的协作模式

　　纵向业务系统的独立性具备合理性，且已成为事实；

　　综合服务系统与纵向业务系统形成“联邦式”关系更容易实施。

　　（二） 系统互联互通的策略

　　互联互通是并联审批的基础，可在多个系统层面实现；

　　“点对点” 和 “星型”结构都可实现部门系统的互联互通。

　　参与互联互通的政府部门数量一般超过40个，建设 “星型” 结构的    “政务网关”具有经济性和可扩展性方面的明显优势；

　　需要对现有系统和老系统进行改造，从封闭系统到开放系统。

　　（三） 几个相关的全局性问题

　　身份认证：分别对待内部用户和公众用户的身份认证管理

　　安全问题：保证信息跨越不同信任域的安全问题

　　网络分划：物理隔离网络之间的信息交换方法

　　在系统硬件的选择方面，着重考虑技术的发展方向和建设成本问题：

　　（一） 选择PC服务器来建设整个体系

　　64位PC服务器计算能力可与小型机相比；

　　成本比小型机低一半或更多；

　　PC机群集技术已经非常成熟，提供可扩展性，高可用性；

　　硬件厂商都把64位服务器作为未来发展的重点。

　　（二） 移动设备能力和应用范围不断增强

　　电子政务建设已经开始大规模应用移动设备，如“数字城管”；

　　移动办公正在成为电子政务未来的趋势；

　　随着3G网络的推广、以及4G技术的开发，移动终端的前景看好。

　　四、电子政务及政府网站的项目建设模式

　　尽管信息技术和信息工程已经有几十年的发展历史，但从总体上看仍然属于快速发展、正在成熟的技术领域。

　　根据世界上专门从事项目管理咨询机构（The Standish Group）的多年统计数据，在所有行业中IT行业的项目的成功率是最低的（只有1/3左右的项目是成功的， 1/3左右项目以失败告终，1/3左右是在追加投资、延长项目时间之后完成的）。如何提高IT项目的成功率是全球各国电子政务建设中非常受重视的一个问题。

　　发达国家在推进电子政府建设中，逐渐形成了规范化的IT建设与推进的模式。这种建设模式的要点是把项目分成3个建设阶段（如图3所示），以提高项目的可管理性和成功率、保证建成系统的可持续发展。事实表明，这种建设模式是有效的。

　　在IT建设模式中，3个阶段的目标、需要的人员技能、使用的方法伦、以及推进的方式完全不同。绝大多数软件集成商无法 同时具备所有3 方面的能力。这也是需要分成不同阶段的一个主要原因。

　　在中国电子政务建设中，电子政务系统建设项目往往是作为一个项目由一家建设厂商承包，而不是分别对待不同的建设阶段。这种建设模式带来许多弊端，包括：项目范围不断扩大、失控，系统设计考虑不周全，缺少明确的项目验收指标，系统上线后没有足够的用户培训和系统运营维护经费，导致建设成功机会大大降低。

　　目前，国内许多电子政务发展较快的地区已经开始认识到这个问题，并逐渐改变建设的推进模式。在未来，更多的电子政务建设项目将会在项目的经费和操作方式上把项目的规划、开发建设、推广使用分开，提高项目的成功率和建设质量。

　　五、国外电子政府系统的运营管理

　　国外的电子政府建设已经有20多年的发展历史，建成许多应用系统，正在发挥关键效益。随着政府信息化程度的提高和系统数量的不断增加，系统运营的重要性也愈来愈高。

　　在电子政务信息系统的运营管理和外包服务方面，国外政府明显领先，有许多方面值得中国政府借鉴。

　　（一）外包服务与内部运营管理相结合。外包动力是降低运维成本、解决政府IT人才短缺。外包原则：核心系统自己管理、非核心系统外包。

　　（二）对外包服务提供商的管理。依据国际标准（ITIL，IEEE，BS，ISO）制定服务质量标准SLA；政府内部需要具备对与外包提供商的质量管理技能；定期评估外包服务提供商的用户满意度，必要时可以更换提供商。

　　（三）政府外包业务的挑战和机遇。虽然往往找不到有能力提供高质量服务的本地/本国专业公司，但政府的IT外包可以有效促进国家和地区的IT公司的发展。

　　六、电子政府及政府网站建设的投资策略

　　随着电子政府建设的深化，发达国家普遍重视对于优化电子政府建设的投入/产出的研究。通过总结以往的建设经验和教训、以及借鉴IT行业的最佳实践，发达国家对于电子政府的投资策略已经形成了一些值得参考的经验。下面从3个方面来讨论电子政府及政府网站建设中的投资策略。

　　（一）项目建设的投资比例

　　世界IT系统建设的经验表明，在网络建设完成的基础上，IT系统建设的投入可以分为硬件、软件、运维3大方面。从投入/产出角度看，IT系统建设的最优化投资比例为：硬件占总投入的1/3；软件占总投入的1/3；服务（咨询、开发）占1/3。

　　在中国，电子政务的投入理念和模式与经济建设的投入有许多相似之处，都是先进行基本建设。在经济建设的先期阶段，修路架桥成为投入的主体，为国家的经济发展起到重大、积极作用。在电子政务建设中，网络和硬件上的投入成为前几年政府信息化投入的主体。到目前为止，我国许多地区的政府网络和硬件水平已经达到或超过世界发达国家的水平，但软件应用的水平仍然相当落后。造成“信息高速公路相当畅通、路上的车辆（应用系统）不多、运送的货物（数据与信息）更少”的状况。

　　在未来的建设中，一方面，国家强调“以应用为导向”的建设主导思想将逐渐影响建设的投入方向，另一方面，继续在网络和硬件投入将不会带来任何“建设亮点”。因此，将会看到中国电子政务建设的资金投入重点向软件应用和系统运维倾斜的趋势。

　　（二）系统建设与运维的投入比例

　　在电子政府建设中，开发架设信息系统不是目的，使用好系统并发挥效益才是目的。

　　当一个系统开发完毕上线之后，系统便进入了运行与维护的生命周期。系统的稳定可靠运行、以及持续改进和升级是需要一定的持续投入的。随着应用系统数量的增加，系统运行与维护的费用将逐年增加。

　　在发达国家，政府信息主管部门每年的预算当中大部分都在运行与维护上，典型的比例分配为：系统运维投入占IT总投入75%；系统建设投入占IT总投入25%。

　　中国由于处在建设阶段，政府信息主管部门的预算与上述情况相反，主要放在建设信息系统当中。值得注意的是，许多经济发达地区的政府已经开始认识到系统运维的重要性，在经费预算比例上逐渐向系统运维倾斜。

　　（三）优化投资回报策略

　　从定性角度描述电子政府建设项目投资回报的 “微笑”曲线。

　　在建设项目投资回报 “微笑”曲线的两端，即：规划阶段和推广使用阶段，投入的回报最高（规划不当则可能造成项目完全失败，推广不利则无法发挥建设项目的效益）；相对而言系统开发与建设阶段的回报较低。

　　中国电子政府建设的现状表明，多数系统建设的投入绝大部分都投在系统开发建设中，在整体规划阶段的投入最少或几乎没有，在推广使用阶段的投入也远远不足。这是导致目前许多电子政府建设项目成功率低、效益低的一个重要原因。

　　　　　　　　（陈正强)(本文作者系微软（中国）有限公司首席策略与架构师）