推进电信转型离不开国家信息化大环境的优化。目前我国信息化应用全面推进面临的最紧迫问题是各部门信息化规划不系统，顶层设计缺乏，重复建设严重，部分行业信息化之间相互脱节相互制约，导致信息化成本与收益极不对称。专家指出，要使信息化真正产生效益，发挥更大的价值，各有关部门必须着眼于信息化大局，强化顶层设计意识，树立分工协作观念，集约推进信息化。
在经济全球化、全球信息化的背景下，通过信息规划引导一国建立完善的综合化信息服务体系，推进ICT在社会各领域的广泛应用已经成为国家间竞争的一个制高点。我国信息化是由国家主导、统一组织建设的。如果把信息化比作一部交响乐，那么信息化总体规划就是这部恢宏乐章的总谱，各部门各地区信息化只有依照共同的乐谱，在统一指挥下，经过默契的彩排演练，才能演奏出乐思统一旋律优美的乐章。
顶层设计是信息化规划的薄弱环节
信息化建设是由信息化规划和信息化实施两个层次构成的。信息化规划是指在特定发展战略目标的指导下，结合规划主体管理需求、业务流程和信息化基础，对信息化目标和内容进行整体规划，全面系统地指导信息化建设。信息化规划是信息化发展战略目标的延续和细化，也是信息化实施的前提与依据，包括信息化建设方向、途径、思路等总体框架等顶层设计。
近年来，信息化建设越来越受到党和国家以及各地政府、企业及社会各界的高度重视。在“十一五”规划中专章部署了信息化的落实举措。各级地方政府、各行业主管部门也纷纷制定了区域性和行业性的信息化发展规划。可以说，我国信息化建设正在进入具体的实施推进阶段。但是，另一方面，信息化重复建设、各自为政的问题日益突出，信息化“效益工程”变成“烧钱工程”，投入越多，造就的信息孤岛越多，信息化成本和效益极不对称。国家信息化测评中心副主任胡建生等专家指出，信息化建设最大的风险是规划风险，没有上下贯通、左右衔接的系统规划，信息化难免要走弯路。要规避这方面的风险，最好的办法就是加强信息化规划的顶层设计。
顶层设计原指为完成某一大型科技项目，必须实现理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源上共享、部件标准化。信息化规划中，顶层设计的思想内涵主要是用系统论的方法，对信息化建设的各个方面、各个层次、各种参与力量、各种正面的促进因素和负面的限制因素进行统筹考虑，理解和分析影响信息化建设的各种关系，从全局的视角出发，对信息化建设的基本问题进行总体的、全面的设计，确定信息化建设目标，选择和制定实现目标的路径和战略战术，并提出体制、法律和业务的改进建议，从而尽量规避规划的缺陷和不足，从根本上减少风险。
经过深入采访调研，我们发现，当前我国信息化规划在顶层设计的领域存在很多不系统、不配套的问题，值得认真反思。
比如从中央到各部省市地县的信息化规划不能做到系统考虑。目前各大部委、各级政府都有各自的信息化发展思路，也在形成有关规划。但由于运作机制上缺乏有效的协调机制和协调组织，由于各级政府信息化建设规划出发点和步骤不一致，存在时间差，往往造成资源的巨大闲置或浪费。当上一级规划滞后于下一级信息化建设的情况下，规划不衔接将给信息化建设带来巨大风险。我国东南沿海某地级市就因为电子政务缺乏规划造成数亿元投资需要推倒重来。
此外，行业与行业之间在信息化规划方面也缺乏协调行动。推进三网融合我国广电、电信部门责无旁贷。专家指出，“十一五”期间，如果“三网融合”做得比较好，可以节省重复建设费用2000亿元。但目前广电、电信很难坐在一起统一规划下一代网络和业务，数字电视与IPTV各唱各调，手机电视标准山头林立，甚至出现了广电为争夺业务主导权抢先颁布标准的举动。这种相互掣肘互不兼容的格局必然将给三网融合和信息化推进设置重大障碍，带来国家投资巨大浪费。“十一五”期间一个遍及全国、横跨多个交通体系的信息化大市场正在形成，但交通部门的信息化规划与信息产业部门的规划还未做到同步互动。智能交通系统的有关标准建设滞后于市场发展，RFID的普及迫切需要解决频率设置问题。此外，医疗信息化要真正成为能够解决“重大社会问题”的应用，必须走出医院，走进社区和家庭，并和卫生监管、预防保健、社会保障乃至电子支付、保险服务等众多领域结成统一的信息化体系。倘若各部门信息系统仍然是封闭独立的，不仅将延缓信息化惠及百姓的步伐，未来还将面临很多重复建设的问题。
我国电子政务专家汪玉凯表示，过去我国的信息化建设对于整体顶层设计的问题考虑得较少，比如有些地方在建设电子政务过程中，还出现了“电子党务、电子人大、电子政协”等等，造成结构性的浪费。要解决信息化建设中的盲目建设、重复建设、信息孤岛、投资黑洞等问题，必须加强顶层设计。
树立系统推进意识 建立健全协同机制
从我国目前信息化规划的现状分析，造成信息化规划顶层设计缺失的主要原因既有机制体制的原因，也有意识不足经验不够的原因。
目前我国的信息化规划主要是各自为政，部门规划多，跨部门的系统规划少。对于信息化总体规划而言，谁来规划、谁来负责规划的执行、谁来监督规划的发展以及谁对规划的失误承担责任，这在目前的制度设计中还不很清楚。同时由于政府权力部门化的倾向较明显，不同部门有各自的利益，因此分散规划和分散建设对主管与实施者具有一定的商业利益。而要打破信息规划的行业壁垒，系统推进各部门信息化，单靠各个行业规划部门自身动力不足。
此外，很多部门和地区制定信息化规划时缺少沟通意识，和相关部门尤其是通信部门沟通不足，信息化专家和公共服务专家沟通不足，对信息网络相关技术和业务模式的发展缺乏前瞻性，对应用主体的需求变化也缺乏通盘考虑，搞一次规划就建一套封闭网络和业务系统，通信公网的业务、技术乃至服务的优势得不到充分发挥。国家信息化测评中心副主任胡建生说，很多规划制定前并没有开展有针对性研究的课题研究，往往采用专家开会论证的方式，很容易使规划流于形式。
随着各行业信息化不断从局部应用向成片应用、广域应用过渡，信息应用从内部应用走向公众应用，电信网的技术、业务、用户以及成本优势日益突出。信息化行业应用的升级换代迫切需要通信部门对其进行更强有力的支撑，需要其他相关部门更紧密的配合。在当前国家级的105个预案中，80%以上对通信业都提出了要求。今年7月，农业部专门邀请部分通信运营企业参与了“工商企业参与农业信息化建设座谈会”，共同探讨如何合作开展农业信息化建设的问题。这代表了一个可喜的趋势。在近日闭幕的2006年中国通信业高层论坛上，农业、交通、海关等部门信息化负责人纷纷主动提出对通信部门的需求。这些充分表明，从跨行业、跨领域的角度对信息化建设进行系统规划，已经成为信息化顶层设计的必然要求。各行业各部门已经开始转变观念，信息化“分工合作，协同推进”的意识不断增强。通信部门也要加强工作的主动性和积极性，主动与其他部门进行信息化顶层设计的沟通。
专家指出，加强信息化顶层设计，还要在信息化规划方面建立起多层次、多形态的合作和协调机制，从制度上调动各方面积极性。要贯彻顶层设计的思想，首先必须解决各部门之间的相互合作的动力机制问题，同时要加强国家对信息化规划的领导与协调。
各部门要主动实现信息化相互协调配合，必须建立健全信息化评价体系，以信息化在实际生活中产生的效果去评价各部门信息化工作。而在制度设计上制定一套良好的信息化规划体制，是从根本上确保集约推进信息化建设、避免重复建设和资金浪费的重要保障。
当前我国跨部门信息化通常采用的是部际协调的机制，由一个部门牵头，其他相关部门配合。但从加强信息化顶层设计的角度看，现行各部门信息化规划职能相对分散，系统规划的方法、思路还不明确，执行、评价体制尚不完善，规划的系统性还不强，指导作用打了折扣。专家指出，应该把加强信息化规划的协调作为信息化管理体制创新的一项重要内容，将规划的职能适度集中，将部门间规划协调的机制进一步明确，便于国家统筹安排，系统推进信息化。
鉴于我国政务管理模式中部门设置比较多、职能交叉比较多，在信息化顶层设计时必须理顺协调机构、管理机构的关系，促进相关部门协调运作，系统推进信息化。汪玉凯教授认为，从北京、青岛等地政务信息化的经验看，凡是党政一体化做得比较好，有一个既属于政府、又属于党委的信息化机构发挥着领导作用，信息化系统规划和顶层设计比较容易实现。因此，要注意从制度设计上为信息化顶层设计创造条件。从长远来看，建立政府领域的首席信息官制度不失为一种很好的选择。
加强信息化顶层设计 要注意处理几大关系
信息化是个系统工程，关系信息化建设全局乃至成败。因此，在顶层设计的过程中，需要考虑和协调的因素较多。加强信息化规划的顶层设计，各相关部门要高度重视信息化建设的系统性，必须处理好全局与局部、现实与长远、系统与系统的关系。对于信息产业部门而言，要重点处理好信息产业与信息化应用主体之间的关系。
处理好局部与全局的关系，要求我们开展信息化顶层设计的时候，紧密结合国家现代化发展的全局和贯彻落实科学发展观的全局，从技术、产业、网络、应用、环境五个方面统筹规划信息化。信息化由国家总体战略部署，但不可能由一个权力机构包揽全部工作。各地区各部门在制定本行业本部门信息化规划的时候，不仅要考虑部门利益，同时要站在国家整体利益的高度，考虑信息化规划的路径、策略是否有利于信息化大局，对其他行业部门信息化发挥推动还是抑制作用。切忌一窝蜂大干快上。
处理好现实与长远的关系，要求我们开展信息化顶层设计的时候，站在人类社会向信息社会过渡的高度，从国内外信息技术革命、信息产业发展、信息网络演化、信息技术应用进化的长远趋势去把握信息化。信息化规划不单要满足当前信息化建设的需求，而且要适应未来相当长时间信息化的整体需求。避免因为规划的短视而造成盲目建设、重复建设。既要从现实紧迫需求去认识信息化的作用和意义，又要从破解我国信息化进程中重大难点问题和关键问题的角度去确定信息化发展路径与实施策略。
处理好系统和系统的关系，要求我们在各规划各个信息化应用子系统时必须立足与系统间的互联互通和相互适应，加强沟通、协作和配合。信息化涉及方方面面，是一个由各地区各部门信息系统乃至各种大中小型应用系统组成的巨大系统。各行业在规划自身信息化建设时，必须认真考虑当前或未来与其他各个系统的对接问题。比如医疗机构和社保部门在新一轮信息化建设之初就必须高度重视网络互联互通与互操作问题，促使信息资源共享、信息应用更加流畅方便，让信息化惠及多数人民。在编制那些涉及面比较广、内容较复杂的信息化规划时，不仅要注意各部门系统各地区系统之间的协作，还要注意技术、产业、网络、应用、环境相互之间的协作，更要把文化、观念、制度、研产用、政府、市场、国内国外直至操作的耦合性、系统与系统节奏等因素结合起来考虑。
加强信息化顶层设计要求信息产业部门注意处理好信息化应用主体与服务手段之间的关系。在信息化大格局中，信息产业是一个基础产业，也是向各行业渗透的服务产业，是各个信息化应用部门的“仆人”。必须围绕各个应用主体的需求来推进信息化。网络只是为应用主体服务的，哪怕发展再快、作用再大，始终只是一个“仆人”的角色。因此通信部门要加快信息化基础设施建设，不断提升为各行业信息化支撑服务的能力，为各产业部门充分利用公众网络资源，深入开发利用信息资源，为信息化惠及更多的百姓创造强大的物质和能力基础。