摘要：当前，在面向信息化推进的进程中，随着技术融合的发展和通信行业面临形势的变化，法律法规不完善、规制政策不配套的问题较之以往任何时期都表现突出。
当前，在面向信息化推进的进程中，随着技术融合的发展和通信行业面临形势的变化，法律法规不完善、规制政策不配套的问题较之以往任何时期都表现突出。专家认为，面向信息化推进转型，目前最紧迫的是在社会层面要健全网络立法，促进社会各行业的信息化应用;在行业层面要抓紧出台《电信法》，以法制手段推动“三网融合”;在产业层面要明确相关规制政策，打通企业“全业务经营”通道，使企业继续保持健康发展的活力。通过以上三个层面的法律法规的完善，营造良好的发展环境，对有效推进信息化至关重要。
电信层面：
以明确的规制政策打通“全业务经营”
当前通信行业面临着行业结构的重大变化，由此需要政府部门尽快调整管制思路，明确规制政策，帮助固网企业实现复苏，促使行业协调发展。
当前电信行业虽然仍呈较快发展态势，但行走起来如一个“跛子”，是走不远的。据统计，目前我国固定网与移动网的收入差距正不断拉大，市场竞争格局严重失衡。今晟习肽辏贫擞倘员3肿?9.5%、8.2%的较高增长速度，而固网运营商则大幅下滑，增速为4.7%和2.2%。在新增收入市场方面，固定网和移动网的差距更为明显，移动运营商已经占据了85%以上的新增收入市场份额。从2004年至2006年上半年，两家固网运营商的增量收入市场份额之和从33%下降到了19%，中国移动净利润超过电信、联通、网通净利润之和，电信运营市场已无法形成有效竞争，市场结构已经失衡，而且这种失衡还有进一步加剧的趋势。如此悬殊的差距给中国电信业的可持续发展敲响了警钟。
众所周知，当前固网业务收入增长乏力有其客观原因。其一是受IP技术和因特网的影响，固网的传统话音业务被大量分流，产品低值化现象日趋严重，这也是全球范围内的固网运营商所面临的共同难题。其二是受话音业务移动化的影响。从上半年统计数据看，全国移动电话用户新增3294.3万户，而固定电话用户仅增加1486.8万户，移动新增用户是固定新增用户的2.2倍;移动本地话务量增长率保持在33.1%，而固定本地话务量却下降了2%;话音业务移动化已成为不可阻挡的趋势，固话市场萎缩在所难免。要改变这种状况，就必须建立一种公平、有效的市场竞争机制，使各运营商在同一条线上公平参与电信市场上的各类竞争。专家认为，随着电信业务结构多元化和技术的发展，同一种消费需求可以用多种业务方式和技术手段来满足，不同电信消费市场将逐步走向融合，一些电信业务间的替代性、相关性越来越明显。在现有市场条件下，扭转固网业务收入增长乏力的局面仅靠固网运营企业的努力是不够的，国家必须从战略高度、行业管理政策角度采取有效措施加强宏观调控，及早出台全业务经营政策，才能从根本上解决问题，从而促进全行业的协调、健康发展。
政府如何搭建一个公平合理的市场竞争架构,为企业提供公平的竞争机会,是行业持续健康发展的基础,也是电信业做大做强的要求。实施全业务经营策略,对当前我国企业调整业务结构、分散经营风险、优化资源配置、快速增强国际竞争力具有重大意义。前几年,由于对竞争的理解有偏差,对移动和IP业务与固网业务的替代性估计不足,在搭建市场竞争架构时更多地考虑了非对称管制,竞争模式设计过多地强调了同质竞争,过分强调了固网的竞争,忽略了移动的可竞争性比固网强。目前在移动通信领域只有两家实力不对等的企业竞争,而固网却面临着IP的分流、移动的替代和广电的进入等,发展步履维艰。对此,政府部门要不断优化竞争格局,适时调整企业业务范围,使竞争更加公平、合理,从而更快更好地推动行业的发展。
从信息化需求趋势来看，全业务经营将提高电信企业服务信息化的综合能力。信息化主体需要的是一揽子的服务，是融合了语音、数据、多媒体等业务，其中自然包括对固定业务与移动业务的综合需求。但由于我国的电信企业被限制了业务经营范畴，用户要享受不同业务服务只能去找不同的企业，而不能从一个企业得到综合性的服务。这实际上增加了用户的服务成本，在一定程度上限制了用户的需求。目前,电信企业提出了从传统基础网络运营商向现代综合信息服务提供商转型的战略目标,其业务从通信扩展到信息,越来越融合化、综合化,如果还人为地划分业务,就会限制市场活力,影响企业发展,无法适应行业增长方式向集约化转变的要求。发放全业务经营牌照，以提高电信行业服务信息化的能力，成为社会的呼唤，成为行业转型过程中的紧迫需求。
摘要：当前，在面向信息化推进的进程中，随着技术融合的发展和通信行业面临形势的变化，法律法规不完善、规制政策不配套的问题较之以往任何时期都表现突出。
行业层面：
以《电信法》的出台推动“三网融合”
近年来，通信发展的内外环境正在发生着巨大变化。这些变化不断影响、冲击着传统的规制政策，呼唤新的法律法规来为其健康持续发展保驾护航。
首先，日新月异的新技术、新业务的出现，打破了过去泾渭分明的行业界限。信息通信不同于传统电信的一个最大特点，是传输和内容有机地结合在了一起，在手机上，可以收看电视节目;在互联网上，可以收听网络电台，实现了IP语音通话。除了传输方式和技术手段稍有不同，这些新兴服务的性质基本没有区别。目前，三网融合乃至多网融合在技术上已经没有障碍，但我国三网分业管理的体制，严重制约了信息服务业的快速发展。随着VoIP、移动互联网、IPTV等新业务的问世和社会信息化的不断深入，用户对信息的内在需求日益向着个性化、无处不在、互动的方向发展，这些需求汇成拉动三网融合的强大力量，不断冲击着传统的纵向管理体制。从目前的进展来看，尽管在部分区域性市场，类似于IPTV、VoIP以及手机电视等融合性业务已经起步，但其发展壮大仍然受到相对僵化的市场准入机制的影响。7年前我国82号文件规定电信和广电部门暂时不能相互进入。目前市场形势已经发生巨大变化，新技术新应用已经突破传统业务市场划分的界限，但囿于规定，企业不能根据市场需求创新商业合作模式，无法迅速做大新兴市场，限制了融合业务的发展壮大。因此，通过《电信法》来调整市场准入机制，鼓励双方相互进入，推动“三网融合”已经刻不容缓。
其次，国家已经坚定了推进三网融合的决心。中央在我国第十一个五年规划的建议中已经明确提出，要“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’，健全信息安全保障体系”。目前对互联网和电信网的管理都由信息产业部实施，因此中国的三网融合实际上只是涉及电信网和广播电视网。广电总局在2004年出台了《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》。这一规章将广电管理的对象扩展为互联网、移动通信网、固定通信网、微波通信网、有线电视网等信息网络上传输的所有视听节目。这一规章的颁布与实施，在一定程度上造成了广电总局与信息产业部管理职责的冲突。在这种情况下，如果不通过立法对相关政府部门的管理权限加以划分，不但很难解决如IPTV、手机电视等融合业务的发展问题，对两个行业的发展管理也会带来一定的影响。
从国际管制机构的变化来看，近年来，为了适应技术进步和三网融合的发展趋势，越来越多的国家设立了融合的管制机构。其管理范围明显扩大，管理职权相对集中，管制范围不但包括传统的电信和新兴的互联网，还应包括广播电视网，为信息社会的建立扫清了制度上的障碍。越来越多的国家打破传统的以业务和技术为划分标准的许可证发放办法，改为融合式的许可证体制。许可证体制改革的终极目标是实现技术和业务中立。技术中立的许可证制度为电信业提供了公平而且可预见的体系。这种体系具有足够的灵活性，能够容纳技术和市场的不断发展。业务中立意味着许可证持有者可以根据市场情况来选择推出何种业务。运营商既可以自由选择业务类型，也可以决定使用哪种技术。
国际管制机构的变化，实质上是在变化了的市场条件、进步了的科技水平和更加完善的理论基础上，政府机构对电信业采取新的管制方法和措施，以更加适当的方式和手段改进了对电信业的管制。当前中国电信业的行业管理也存在一些问题，管理权分散在各个部门，管制政策滞后于技术业务发展，但如何改革涉及多方利益，因此步伐缓慢。而国际融合监管的变化为中国电信行业监管提供了很好的借鉴。政府部门应根据当前市场发展形势，及时调整政策，以顺应市场发展的大趋势。政府要推动国家相关部门打破行业壁垒，统筹规划三网发展战略，努力推动三网在技术、业务、终端、传输网络乃至运营监管等多个层面的融合。如果在这方面没有进展或者说进步，企业再多的技术创新、业务创新都是浪费。
制度显然是横亘在三网融合之间的巨大障碍，这种障碍不能依靠市场发育来自行解决。推进融合的历史使命只有《电信法》能够承担了。以上中国电信行业遇到的问题需要政府部门拿出足够的勇气和智慧，摒弃部门之见，着眼未来，才能促进发展。
社会层面：
以健全的网络立法促进信息化应用
随着互联网的发展，电信网与互联网越来越紧密地结合在一起，互联网和电信网的对接，不但找到了互联网发展的商业基础，而且极大地拓展了互联网的应用空间。但虚拟社会更离不开健全的法律环境，目前由于网络立法的不完善，网络诚信度大打折扣，信息化服务的深度广度受到很大影响。
信息化的应用首先离不开交易和支付。调查显示，目前我国电子商务与电子支付发展迅速，但电话支付由于法律地位不明，交易范围非常有限。当前，除了一些小额支付可从用户话费当中扣除外，更为普遍的移动支付则需要与银行卡捆绑，用户须先在银行账户里预存金额再消费。因此，要确保手机支付等业务顺利开展，政府管理部门应当出台相应的管理政策，为手机支付等业务的发展打开通道。
另外，信息网络的发展使得信息领域中经济利益的合理分配问题更加复杂，如何协调信息产品创造者与传播者之间的关系，如何在网络环境下重新调整信息生产者与传播者的利益分配，应成为知识产权法律调整与认真处理的一个新问题。面对版权侵权现象，处理不好也会给信息的传递、交流与共享造成障碍，网络环境下著作权的保护面临着两难境地。我国著作权法律制度面对网络挑战，虽几经完善，但仍然停留在“保护有余，共享不足”的阶段，难以摆脱两难处境，不能适应信息社会的发展要求。
总之，对于信息化建设中的关键领域如电子商务、电子政务，要加快相关法律的出台与完善。对于电子商务中的电子支付问题，要出台明确的管理办法，尽快确认电子支付的法律地位。同时，要修改知识产权法，增加共享色彩，在电信网上推广知识有偿共享协议，是我国实现知识共享、走向信息社会的最佳途径。
全球电信改革都是从电信立法或修改电信法开始的，在法律规定的框架内按照法律规定的程序进行规范的变革，让改革有条不紊地分步实施。几年来，我国进行了一系列的电信体制改革，但一直没有专门的基本法可以遵循，主要依靠政府的行政决策。由于行政手段既缺少公认的理论基础也没有明确的目标，既不能保证足够的权威，也不能确保遵循市场规律，使得改革中的目标实现差强人意或社会成本增高。因此，无论从电信改革发展的角度还是从行业支撑信息化的力度来说，加快电信立法工作、建立完善的电信法律保障体系已经刻不容缓。