市、县两级政府是我国政权架构的基础;是我国建立社会主义市场经济体制的基层组织结构;是构建和谐社会，维护社会稳定的重要基石;也是当前在全国范围内推进行政管理体制改革，深化行政审批制度改革的大面积试验区。行政审批制度改革是检验行政管理体制改革成效的一面镜子，市、县两级政府政务服务机构是基层政府建设服务型政府的制度创新和深化行政审批制度改革的重要载体，其地位、职能的确定和作用发挥的结果，反映了全国地方政府推进行政管理体制改革，深化行政审批制度改革的进展和成效。

　　一、推进行政管理体制改革催生市、县两级政府政务服务机构的建立

　　上个世纪中期，经济全球化、信息化加剧了国际竞争，西方各国纷纷掀起了政府再造的热潮。特别是亚洲“四小龙”积极推行“一站式”政府服务，提高了政府服务的水平和竞争力。这场政府的自我革命表明，哪里的政府服务意识强、服务成本低、服务方式好、服务效率高，就能在全球竞争中取得竞争优势。随着我国的改革开放，对政府自身的“革命”，也稍然进入了中国大地。

　　早在1980年邓小平同志就说过，“我们(指政府)管了许多不该管、管不了、管不好的事情，这些事情放在社会上，本来可以做得很好，现在都拿到政府里面来，谁也没有这么大的神通，处理这么复杂的事情，这是我们官僚主义的总病根……。”2002年11月中国共产党第十六次全国代表大会通过的《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告中提出了要“深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中又指出“转变政府经济管理职能，深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。” 国务委员华建敏在2006年国家行政学院春季开学典礼上指出：加快行政管理体制改革，是全面改革和提高对外开放水平的关键。要按照科学发展观的要求，进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，全面推行政务公开;大力推进依法行政，不断完善行政执法体制;加强行政监督和效能监察，积极推行行政问责制和政府绩效评估制度;进一步加强政府廉政建设和公务员队伍建设，努力建设服务政府、法治政府、责任政府、廉洁政府和人民满意的政府。

　　从二十世纪九十年代末开始，全国各地省、市、县、乡四级政府政务服务机构如雨后春笋般纷纷成立起来。到2005年底，全国县级以上地方政府政务服务机构已经超过3300家。到目前为止，四川省21个市州有20个成立了政务(行政)服务中心，181个县市区有104个建立了相应的机构，基本形成了覆盖全省的省、市、县三级政务服务网络。

　　经过了20多年的改革历程，相对于其他领域的改革，我国行政管理体制改革包括行政审批制度的改革仍然滞后，改革已进入“深水区”，改革的阻力也必然会更大。但改革是民心所向，是前进的动力，是解决目前各种问题的出路。全国各地方政府建立政务服务机构，探索行政审批制度改革的实践证明，整合行政审批机构的内部职能，建立和完善一个窗口对外、一站式服务的新型行政审批方式等举措，是加快行政审批制度改革;立足实际，特事特办，为企业和百姓解决的审批难题，同样是深化改革。

　　二、市、县级政府政务服务机构建设的基本要求

　　国务委员华建敏在2006年国家行政学院春季开学典礼上指出：着力推进行政管理体制改革，是解决我国经济社会生活中深层次矛盾和问题的根本手段。深入推进行政管理体制改革的根本原则是：以实践全心全意为人民服务的宗旨、全面履行政府职责;根本目标是：以促进经济社会健康协调可持续发展、不断满足广大人民群众日益增长的物质文化需求;根本标准是：以人民群众满意不满意、高兴不高兴检验改革成效。推进方法是：既要抓住机遇、大胆推进，又要积极稳妥、务求实效。

　　行政管理体制改革的核心是政府转变职能，政府职能转变的目的是建设服务型政府，为市场经济主体和广大社会公众提供良好的政府服务。因此，必须要明确服务型政府的内涵和特征，才能理清市、县级政府政务服务机构建设的思路。

　　服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，以为公民服务、实现公共利益为宗旨，以满足社会公共需求为目标，建立和发展广泛的社会回应机制和公共责任机制，努力为公众提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。简言之，民主政府、有限政府、法治政府、责任政府、绩效政府是服务型政府的形态，也是服务型政府的目标。建设服务型政府的基本途径是政府创新。市、县级政府转变政府职能的制度创新，目前主要是以建设政务服务机构为载体，体现服务型政府的丰富内涵。

　　首先，要体现“以人为本”、“执政为民”的服务型政府治理理念。“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”，是服务型政府建设的基本要求，也是我们党的宗旨和国家的性质所决定的。市、县级政府是直接与人民群众联系，为人民群众服务的基层政权组织。政务服务机构从组织、职能、工作方式到服务窗口的功能设置等方面，都要体现“公民权利本位，政府义务本位”的思想。这是管制型政府与服务型政府的明显区别。

　　第二，要体现“有限政府”的服务型政府发展方向。要厘清政府与市场的界限;划分行政决策与行政执行的职能;努力培育中介组织和民营企业参与公共事业管理;政府职能和服务重心更多地面向社会公众。以市、县级政府政务服务机构中的行政审批工作为例，只有经过清理、符合行政审批制度改革要求的许可和非许可事项才能进入政务服务窗口办理，界定了行政机关的审批范围;政务窗口履行行政审批职能，机关内部业务科室履行行政监管职能，逐步扭转过去重审批轻监管的现象;行政审批职能进入政务窗口，将中介职能剥离给社会发展壮大，扭转了过去行政机关借行政审批手段、以中介组织名义搭车乱收费、妨碍中介组织在市场竞争中发展的现象。

　　第三、要体现“依法行政”的服务型政府行为准则。服务型政府强调政府由法律产生、受法律控制、依法律办事、对法律负责，要求政府服务要程序化、规范化，要在公开、公平、公正的原则下追求行政效率，进行绩效考核。《中华人民共和国行政许可法》是各级政府政务服务机构规范行政的主要法律依据。因此，政务窗口的所有审批事项要有规范的运行程序和时限;所有服务项目要有七项书面公开告知;政务窗口要有明确的工作权限和职责;重大审批事项要建立咨询论证制度等。使政府的行政审批行为从过去的因人而异、自由裁量转变到依法规范行政审批服务。

　　第四、要体现“顾客导向”的服务型政府工作模式。市、县级政府政务服务机构的建立是对机关衙门作风的否定，它以各审批部门窗口集中办公、并联审批、阳光收费、一站式服务、规范管理为特征，以公众的期望来决定政务服务的努力方向，以公众的需求来完善政务服务的内容，以公众的满意度来衡量政务服务的水准，以公众的评价作为政务服务机构建设的导向。政务窗口的公务员要实现从“官员”向“人民服务员”的角色转变，体现出责任心、爱民情和亲和力。

　　第五，要体现“违法必究”的服务型政府问责机制。建立市、县级政府政务服务机构不仅要向人民群众提供便民、规范、高效、廉洁的政府服务，还要承担相应的责任。使人民群众不仅享受政府服务的权利，还有监督政府行政、要求政府承担责任的权利。因此，政务服务机构必须依法建立健全完善的责任追究制度，加强对权力的制约和监督，也是从源头上预防和治理腐败的重要措施，

　　三、市、县级政府政务服务的机构建设

　　市、县级政府政务服务机构担负的职能职责不仅仅是行政审批工作，而要体现服务型政府建设的基本内容。

　　(一)市、县级政务服务机构的工作范围

　　市、县级政务服务机构的工作范围包括行政审批、集中政务公开、政府新闻发布、政府采购、政府投资项目招投标、政府文件查询、国有产权交易及办证、土地交易办证、房产交易办证、财政集中支付、社会保险、公务员招考录用、公安出入境管理、公安车辆管理等本级政府面向社会服务的事务(包括行政许可事项、非行政许可事项和其他政府直接为社会服务的事项，以下统称为政务服务事项)。

　　(二)市、县级政务服务机构职能职责

　　市、县级政务服务机构负责组织、指导、协调、监督本级政府所属部门、机构的政务服务工作。

　　(三)市、县级政务服务机构设置

　　设立市、县级政府的政务服务协调工作委员会，市级由常务副市长、县级由常务副县长任主任，设常务副主任负责日常工作。机构级别分别设为副厅局级和副县级行政机构。下设本级政府政务服务中心作为执行机构，由常务副主任兼主任负责日常事务。

　　(四)市、县级政务服务机构的管理方式

　　由市、县级政府的政务服务协调工作委员会负责本级政府面向社会服务的全面工作，本级政务服务中心负责日常事务;由同级党委的纪委和政府的行政监察部门牵头负责对全部服务事项运作的统一监督。凡有条件做到集中办公的服务事项，由主管部门在归并服务职能的前提下设立政务服务窗口在政务服务中心集中办公;因客观原因暂时分设的服务事项，也要做到窗口式集中办公，一站式服务，并纳入统一监管。

　　四、市、县级政务服务机构的运行模式

　　(一)市级各窗口部门依法设立行政许可科(县级设立行政许可股)。按照《中华人民共和国行政许可法》第26条等相关条款的规定，行政审批机关要将本机关面向社会服务的事项集中归并设立行政许可内设机构。其机构的职能、人员、办公设施等整体进入政务服务中心的政务窗口集中办公。县级政务服务机构还要将各审批部门在县城内的基层站、所的服务职能移到政务服务机构集中办公，是县级政府便民服务的一项重要措施。各个政务服务事项的办事环节除现场查验等实质性审查环节外，其余如受理、初审、收费、制证、发证等形式要件的办理环节都应当在政务窗口当场办结。社区、乡镇要将涉及社区居民的事务和涉农服务事项整合职能、人员、办公资源后，集中设立社区、乡镇便民服务中心，实行“集中式办公，窗口式服务”(或转报县级政务服务机构办理)。村级设立便民服务站。形成全县范围内的政务服务网。

　　(二)政务服务事项“四个必进窗口”。与群众密切相关的政务服务事项必进;与其他部门有联办关系的政务服务事项必进;政务窗口当场可办结的事项必进;一条龙服务必需的环节必进。

　　(三)建立五个平台、四条龙服务。以政务服务机构为依托，分别建立本级政府集中政务公开平台为社会公众服务;建立行政审批服务平台为法人服务;建立社会服务平台为百姓服务;建立行政效能监察平台对公务员监督;建立市场资源要素配置平台为市场服务。以行政审批服务为平台，以工商局窗口牵头，实行企业投资注册登记一条龙服务;以规划和建设局窗口牵头，实行基建项目审批一条龙服务。以社会服务为平台，公安、劳动、人事、民政等部门牵头，实行便民一条龙服务。以市场资源要素配置为平台，以各要素配置主管部门牵头，为相关市场主体提供政府服务。

　　(四)以ISO9001国际质量管理体系，创新服务型政府的运行机制。政务服务机构通过计划、执行、检查和改进四位一体的管理模式，利用数字政府搭建的信息化平台，借助一站式电子政务的先进手段，规范、简化、优化政府工作流程，以行政工作的规范化、标准化，定性定量考核和监督，提高政府服务的水平和行政效率。

　　(五)应用现代信息技术，推进电子政务建设。一是本级政府受理和办理的所有政务服务事项(无论是集中在政务服务中心还是暂时分设的服务事项)都必须通过网络系统纳入本级政府统一的政务服务管理系统，接受统一监管。二是各部门政务窗口与本部门机关联网办公，局域网内审批，窗口受理、窗口取件。三是社会公众通过本级政府服务网实现网上审批。四是各窗口部门之间信息资源共享，互联互通并联审批;各监管部门以行政审批作为行政监管的依据。五是省、市、县、乡四级整合政府网络资源，建立网上转报、审批系统。六是建立本级政府在互联网上的集中政务公开平台。

　　五、市、县级政务服务机构建设的意义和作用

　　(一)将党的宗旨和政府的执政理念与基层群众的切身利益有机地联系在一起。“全心全意为人民服务”\“以人为本，建设和谐社会”这些抽象的概念通过市、县级政府政务服务机构的服务理念，让城市的居民和偏远山区的农民，都能感受到政府职能转变给普通老百姓带来的实惠。

　　(二)是行政管理体制改革和行政审批制度改革的突破口。行政管理体制改革滞后的主要原因是难度太大。地方政府以政务服务机构为载体，大胆探索创新，成为行政管理体制改革的突破口、制度创新和改革的载体。

　　(三)是政府规范行政、建设法治政府的有效途径。各级政府政务服务机构以法律法规、规章制度推动政务服务工作，使政务窗口的行政行为走上了有法可依、有章可循、定性定量的规范化、程序化、标准化轨道。《中华人民共和国行政许可法》正是大量吸收了全国各地方政府政务服务机构探索改革的有益经验和作法，成为了各级政府依法规范行政行为的主要法律依据。

　　(四)是改善当地政务环境、提升政府服务竞争力的重要推动力。政务环境是政府竞争力的产物。各地政务服务机构的建设，促进了当地法制环境、政府诚信、思想观念、市场意识等的转变，政务窗口的一条龙、一站式服务打造了良好的政务环境，为当地社会经济发展创造了“政策财富”，极大地提升了当地政府服务的竞争力。今年5月10日伦敦金融时报推出Global Insight公司对世界大投资商的调查结果，上海、天津、江苏列投资风险最低的前三名，地处内地的成都市仍然以大胆创新政府服务赢得了包括Intel在内的世界著名企业的青睐而受到好评。

　　(五)是地方政府政务公开、有效监管、廉洁勤政的重要载体。政务服务机构是当地政府集中政务公开的平台;政务服务机构建立的纪委监察机关、新闻媒体、社会各界和政务服务中心自查等全方位监督、行政审批程序全过程监管、多渠道投诉举报，从源头上对违规行使行政权力形成了有效监督，是预防和治理腐败的重要渠道，促进了行政机关的廉洁勤政建设。

　　(六)有利于建设低成本高效率的地方政府。全国工商管理系统早在2000年前就完成了全系统的工商企业注册登记职能的归并，随各地政务服务机构的建立成建制地进入了政务服务窗口。政务窗口按一人顶机关三~五人的工作量选派工作人员进驻。今后行政机关内部只保留机关后勤事务和行政监管职能，下一次机构改革对职能、机构、编制、经费等人、财、物可以进一步量化并大幅度缩减，而行政工作效率会大幅度提高。

　　六、目前市、县级政务服务机构建设中存在的主要问题

　　(一)法律环境不健全。一是《中华人民共和国行政许可法》作为规范行政行为的主体法律，生效已经有二年多了，而实施细则至今没有出台。二是各级政府行政部门仍然是集监督员与被监督者的身份于一体。该法的执法主体至今不明确。三是该法的执法力度不够，会使一部好的法律因为缺乏执行力而更多的停留在纸上。

　　(二)制度环境不健全。一是依法应当将行政审批职能与行政监管职能分离，由于没有制度约束而不能实施，这是各地政务窗口成收发窗口、搞形式的主要根源之一。二是全国政务服务机构建设没有合法、合理的定位，实际上只是一种地方自发行为，主要靠当地一把手的重视来推动，缺乏制度上的保障，主要领导的升迁变更直接影响到当地政务服务机构的建设，有的因此而被弱化、撤销。

　　(三)传统观念的障碍。一是传统权力观念根深蒂固。官本位思想严重，从观念上把公共权力当作是维护自身权威的工具。二是计划管理体制下行政机关各自为政，阻碍了政务服务窗口的职能集中到位，制约了政府职能的转变和服务型政府的建设。三是权利部门维护局部利益的意识大于改革创新的热情。

　　(四)公务员素质障碍。一是目前各政务服务机构窗口工作人员普遍存在临时岗位随时换的思想。二是一些窗口部门领导将主要审批业务留在机关，造成窗口公务员队伍素质不高、业务不强。三是政务窗口工作量大、工作要求高、实际待遇有所下降，必然造成政务窗口队伍不稳定。

　　七、对各级政务服务机构建设的几点建议

　　(一)完善相关的法律法规，强化执法力度。一是建议国务院研究制定《中华人民共和国行政许可法》的实施办法，增强该法的操作性。二是建议中央和国务院研究将监察部、国务院法制办、全国政务公开领导小组办公室、推进服务型政府建设的工作职能等相关部门的职能整合，形成该法的执法主体，有组织、有领导地指导全国的法治政府、服务型政府建设工作。

　　(二)至上而下地依法划分行政审批与行政监管的职能。建议从中央国家机关开始对机关内部行政审批与行政监管职能依法进行划分，重新整合内设机构，建立各部委的行政服务机构，从而指导省、市、县级政府对口行政机关内设机构的职能调整。

　　(三)建立制度保障，促进各级政务服务机构建设法制化、制度化。一是建议国务院制订贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》的阶段目标、实施步骤，落实执行主体，使该法的贯彻落实工作制度化。二是建议中央、省、市、县各级都建立相关的工作制度，统一规范行政许可和非行政许可事项，以行政许可的规范化推动政府行政审批工作的法治化建设。三是建议中央、国务院结合政府转变职能，建立服务型政府的目标全面系统地研究政务服务机构的职能、机构、人员、编制、经费等问题。行政审批制度改革的结果必然是：各级行政机关现有的组织机构、工作方式、人员编制必将进行改革重组，必然要以一种新的行政组织结构代替传统的模式，以适应服务型政府建设的要求。