四川省广元市政务服务中心

　　上世纪九十年代以来，随着行政审批制度改革的逐步深入，全国各地纷纷建立了各种形式的政务服务机构，2004年《行政许可法》的颁布实施，为政务服务机构建设奠定了必要的法律基础，而2006年颁布实施的《四川省政务服务监督管理办法》(以下简称《办法》)，进一步明确了四川省各级政务服务机构的性质和职能。近年来，从各地的实践来看，政务服务机构的建立，极大地推进了“阳光政府”、“服务政府”、“责任政府”、“法治政府”建设的步伐和进程，但同时也面临一些困难和亟待解决的问题。

　　一、政务服务机构建设取得了良好的社会效应

　　(一)方便了行政相对人，推进了“服务政府”建设步伐。政务服务机构集中了各行政机关的行政许可工作窗口，各工作窗口都必须按照《行政许可法》的规定履行一次性告知义务、承诺办结时限，行政相对人只要提出符合条件的行政许可申请，就可以坐待行政机关作出行政许可决定，改变了过去行政相对人手持申请书层层找人、处处盖章的烦琐过程。一些只需要进行形式审查的行政许可申请在政务服务中心即可现场办结，减化了行政程序，缩短了行政审批时间，提高了行政效率，方便了行政相对人，促进了行政管理便民原则的落实，实现了“一个窗口对外、一站式办公、一条龙服务”的“服务政府”模式。

　　(二)公开了行政权力，推进了“阳光政府”建设进程。按照《行政许可法》的规定，政务服务机构中各行政机关工作窗口通过印制《办事指南》和推行电子政务，公开了服务项目的法律依据、申请条件、办理时限、收费依据及标准，将行政职权及其来源、行政权力运行过程全方位地向社会公开、向群众公开，直接面对群众，改变了过去行政机关权力不公开、权力运行程序不公开的封闭式、衙门式格局，实现了“阳光下作业”的行政权力运作模式，推进了“阳光政府”建设进程。

　　(三)规范了行政行为，推进了“责任政府”建设步伐。按照《行政许可法》和《四川省实施行政许可规程》的要求，政务服务机构各工作窗口都必须严格执行政务公开制度、行政告知制度、限时办事制度、行政救济制度和行政过错追究制度，办理过程中都必须进行申请登记、发送书面受理决定、一次性书面告知行政相对人权利和义务、依法及时送达行政许可决定并告知行政相对人救济途径和维权渠道，改变了过去行政机关工作人员“生硬冷推拖”等滥用行政权现象，规范了行政机关的行政行为，强化了责任意识和责任追究力度，推进了“责任政府”建设步伐。

　　(四)前移了治理腐败关口，推进了“法治政府”建设进程。政务服务机构的运行，使各行政机关行使行政许可职权规范化、透明化，政务服务机构还设置了专门的纪检监察、物价监督等举报投诉窗口，一些地方还聘请了特邀监督员，个别还入驻了行政效能办公室，形成了内外结合的监督机制。加大了对行政权力的制约和监督力度，增强了社会监督、专门机关监督与各行政机关之间相互监督的效果，促进了各行政机关工作人员自觉遵纪守法、依法行政，不正之风得到有效遏制，客观上前移了预防和治理腐败的关口，推动了政府职能向规范化服务型法治政府的转变。

　　二、政务服务机构建设面临的主要问题

　　(一)法律地位不够明确。一是设立依据冲突。《办法》第六条规定：政务服务机构是对本级政府所属部门、机构集中受理、办理行政许可、行政审批等政务服务工作提供服务、实施监督的行政机构。此条对政务服务机构服务内涵的规定，超越了《行政许可法》第二十六条第二款的内涵。因为《行政许可法》第二十六条第二款关于“联合办理、集中办理”的法定前提是“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的”，但实践中政务服务机构办理的行政服务项目已经超出了“依法由两个以上部门分别实施的”范畴，该条款已经无法准确定位现实中的政务服务机构。二是职能交叉。一方面，根据《办法》第十条之规定，政务服务机构的职能是行政许可的组织、协调、监督和指导，但实践中政务服务机构既积极地履行着行政许可监督、指导职能，又直接参与了某些行政许可的实施，比如由政务服务机构牵头组织的并联审批，客观上扮演了“裁判员”和“运动员”的双重角色，不符合法治政府建设和市场经济体制关于政府中立的基本规则。另一方面，政务服务机构与监察机关和本级政府法制部门之间，具体监督职权区分不明确，权力边界重叠。三是机关法人地位缺失。就法理角度而言，法人必须具备自己的名称、独立的经费、办公场所和条件、一定数量的工作人员，四个条件缺一不可。但目前各地政务服务机构大多数是挂靠政府办公厅(室)，属于二级法人，成二级核算，其机关法人地位缺乏独立性，致使其不能完全依法独立行使行政职权，在政府组织结构中的法律地位也模糊不清。

　　(二)缺乏有效的法定监督手段。一是缺乏对行政机关实施行政许可行为的监督措施。虽然《办法》将政务服务机构的职能定位于行政许可监督协调，但《办法》中并没有规定政务服务机构对违法实施行政许可行为的纠正权和撤销权，在现实操作中政务服务机构无法依法纠正违法行政许可行为，难以真正直接实现有效的监督效果。二是缺乏对行政许可工作人员的监督管理措施。政务服务机构中各窗口工作人员来自各行政机关，其编制、经费供给、人事关系均在原行政机关，《办法》并没有对这些事关工作人员核心问题的处理权赋予政务服务机构，根据《办法》第四章的规定，政务服务机构对这些工作人员仅享有行政过错责任追究建议权，导致政务服务机构对窗口工作人员的监督管理浮于表面，难以奏效。

　　(三)行政管理体制改革滞后，行政成本增加。政务服务机构建设是对现有行政管理体制的一次革命，是政府在行政理念、行政方式上的重大变革，涉及部门权力的剥离和领导权力的分解。一方面，行政机关负责人认识不到位，不愿下放权力，不习惯做无权“轻官”，对窗口工作人员授权不够充分，致使很多审批项目无法现场办结，特别是需要勘验调查的审批项目，各窗口工作人员受理后，要有专人负责传递申请，要由专人负责勘验调查，行政衔接过程的增加促使行政机关分工进一步细化，加之很多行政许可收费被取消，交通、通讯等工作经费必然增加。另一方面，政务服务机构本身的运行费用成为政府必须负担的新的行政成本。据调查，我市某区政务服务中心的月运行支出达到2.5万余元，年支出30余万元，这对尚不能自给自足的西部贫困地区县级政府来说是一笔可观的财政支出，或许发达地区政府并未感到压力增加，但它毕竟已经成为政府必新增的行政代价。再一方面，原来乡镇站所对县级以上行政机关委托其实施的行政许可事项可以直接作出决定，政务服务机构建立后，个别地方要求乡镇站所定期赴县级以上政府政务服务机构代办行政相对人的申请事项，有的地方则直接告知行政相对人到县上政务服务机构提出申请，其结果是，要么增加行政成本，要么增加行政相对人的负担。

　　(四)服务范围狭窄，服务项目名称不够规范。当前大多数地方政务服务机构的服务范围局限于行政许可和行政确认方面，如工商营业执照、税务登记、食品卫生、不动产产权登记等方面，服务内容单一、范围狭窄，与政务服务的丰富内涵不对称，弱化了政府服务职能。即便是现有的服务项目，也由于项目清理工作分别由各级自行清理，标准不一，加之基层工作人员理论水平参差不齐，导致项目名称“五花八门”、数量也不统一。

三、政务服务机构建设的对策建议

　　(一)立法界定政务服务机构的法律地位和监督职权

　　根据依法行政的原则和建设法治政府的要求，行政主体资格、行政职权、行政程序必须由法律法规明确规定，否则，按照“法无明文授权即禁止”的行政职权来源规则，其作出的行政行为将被视为行政主体不适格或者超越行政职权而归于无效。既然《办法》将政务服务机构确定为行政机构，就应该对其行政主体资格、行政职权、行政程序等方面作出更加明确、具体的规定，做到行政主体资格法定、行政职权法定、行政程序法定。

　　政务服务机构的行政主体资格应该定位为行政许可专门行政监督机关。从法理角度讲，目前政务服务机构不可能作为行政许可实施主体，因为行政许可实施权已经由法律、行政法规、地方性法规、政府规章赋予有关行政机关，如果地方政府不报经国务院批准而直接将政务服务机构定位为行政许可实施主体，将违背职权法定的行政法原则。从立法角度而言，目前也不可能将所有设立行政许可事项的法律规定全部修改，而且《办法》第十条已经明确将政务服务机构的职能界定为行政许可监督协调。从法律规定看，《行政许可法》第十条第一款明确规定“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查”，为县级以上人民政府设立行政许可监督主体提供了法律依据。从实践看，其履行的主要职能是监督协调，作为监督行政许可实施机关的行政主体必须同样具备行政机关的性质和地位，否则将导致非行政机关监督行政机关的悖论产生。

　　政务服务机构的职权应该围绕监督行政许可制定具体的监督措施。这一点尤其重要，并且急待立法授权。一方面，应该赋予政务服务机构对违法实施行政许可的具体行政行为的撤销权和纠正权，没有撤销权和纠正权，政务服务机构对行政许可的监督根本无法取得实效。另一方面，应该赋予政务服务机构对违法实施行政许可的工作人员的行政处分权，否则，在既管不了行政许可工作人员的“票子”，也管不了其“帽子，甚至行政处分权都没有的情况下，政务服务机构对各行政机关派驻窗口工作人员的管理将出现空洞化趋向，管理目标难以实现。

　　(二)深化行政管理体制改革

　　按照“相对集中许可实施权”的要求，入驻政务服务机构的行政机关应将全部行政许可实施权都集中到专门设立的行政许可科(股)，行政许可科(股)整体入驻政务服务机构。各行政机关负责人应当充分授权给入驻政务服务机构的窗口工作人员，并刻制行政许可专用章交行政许可科(股)备用，使入驻政务服务机构窗口的工作人员能够及时依法作出行政许可决定，简化行政机关内部运行程序，既方便行政相对人，又节约行政成本。对政务服务机构自身而言，重点是完善其机关法人结构和地位，理顺其与其它行政机关的关系，建立依法独立行使法定职权、享有独立法人地位、独立承担法律责任的行政权力运行机制。

　　从长远看，可以根据《行政许可法》第二十五条的规定，剥离各行政机关的行政许可实施权，或者通过修改法律法规将行政许可实施权直接赋予政务服务机构，将政务服务机构建成行政许可实施主体，将政务服务机构现在承担的监督职能回归于行政监察机关，再根据《行政处罚法》第十六条的规定将各行政机关的行政处罚权集中到一个行政机关，将各行政机关的行业发展规划权集中到一个行政机关，重新定格政府工作部门组成格局，组建行政许可局、行政执法局、行政规划局，形成“小政府、大服务”的行政管理新模式。同时，进一步弱化行政管理权力，把行政管理的重点转向公共安全、环境保护、公共服务、市场监管、宏观调控等方面，推进现代“有限政府”和“责任政府”建设。

　　(三)打造政务服务“航空母舰”

　　就概念而言，政务服务的内涵十分丰富，它不仅仅指行政许可，而应该是社会需要政府提供的所有服务。因此，政务服务机构的服务内涵不应该局限于行政许可。要充分利用政务服务机构这个制度平台，丰富服务内容，拓展服务空间，延长服务链，将行政许可、行政确认、行政登记、行政备案、行政征收、行政给付、行政鉴定等行政服务项目，包括政府采购、工程建设项目招投标、行政事业性收费和水、电、气、通讯、网络、有线电视等公用事业服务项目尽可能的纳入政务服务机构办理，实现“审批一站式服务、收支一个漏斗进出、公共服务俱全”的大服务格局，真正把政务服务机构建成名符其实的“政务超市”和公共服务的“航空母舰”，全方位地服务社会和群众，让行政相对人在一个机构就能够办完所有需要政府服务的事项，最大限度地方便行政相对人，打造服务政府。

　　(四)规范政务服务项目名称和数量

　　按照行政法学原理，级别相同的同类行政主体，其法定职权应该相同，其提供的政务服务项目名称、数量也应该基本相同，如县与县的建设局之间行政许可项目的名称和数量应该相同。但现实状况却不尽一致。究其原因：主要是按照行政许可设定权限，行政许可项目本应由有权设定者清理才最容易、最权威、最规范、最统一，而我国采取了由下至上、由执行者再到设定者的清理方式，且上下不协调、不配套，形成了各吹各的号，各唱各的调的各自为政的局面，加之各级各地工作人员素质参差不齐，导致行政服务项目名称不规范、数量不统一。行政许可的设定权限集中在省级以上人大及其常委会和政府，各省应该在现有清理结果的基础上，以省为范围，以县区级、市州级、省部级行政许可实施主体为单位，分别统一核定、规范行政许可项目名称和数量，以实现同一省内相同级别的同类行政机关的行政许可实施权乃至其它服务事项基本统一、名称相同、数量一致。这样，既有利于政务服务工作的规范化建设，也有利于理清行政机关法定职权，更有利于推进法治政府建设。

　　(五)建立健全服务代理制度

　　我国幅员辽阔，人口众多且居住分散。如果要求县内所有行政相对人必须到县上政务服务机构办理行政许可事项，将给边远乡镇行政相对人带来不便和经济负担，不符合便民原则。目前，要在乡镇建立政务服务机构尚存在法律障碍和经济困难，因为行政许可实施权集中在县级以上政府主管部门，乡镇政府无权实施行政许可，而且《行政许可法》实施前县级主管部门委托乡镇站所直接办理乡镇行政相对人的行政许可事项非常方便群众，也节约行政成本。所以，应该继续建立和完善这种委托代理制度，这既是现实的需要，也是依法行政、降低行政成本、建设法治政府的需要。