——舟山市“三级联动”行政许可网上办理系统建设

　　舟山“三级联动”行政许可网上办理系统（简称“三级联动”系统），是连接市、县（区）、乡镇（街道）三级政府部门（窗口），以行政许可网上办理为主的公共服务虚拟平台，是市政府门户网站“网上办事”的子网站。该系统包括许可审批子系统、中心监管子系统、中心网站子系统、交互式触摸屏查询子系统。与各地正在开发的网上审批办理系统相比，具有设计理念超前，先进性、集成性、实用性、可扩展性好，开发成本低的特点。经过两年多的开发建设，“三级联动”系统于2006年6月1日正式投入试运行。从运行近半年的情况看，系统基本稳定，运行正常。

　　　　一、各阶段主要工作

　　（一）需求调研阶段

　　从2004年5月开始，市审批办证服务中心（简称中心）着手开发“三级联动”系统的开发条件和需求分析的调研。基于近年来市、县（区）、乡镇都建立了服务中心集中办事平台，积累了不少管理经验和有C/S结构（局域网）系统运行管理经验和相应的硬件设备，以及《行政许可法》的法律依据，依靠一支集中起来的熟悉审批办证业务队伍，中心组织深入展开专题调研，多次到外地考察，逐步理清网络建设的思路。

　　“三级联动”系统确立的总体设计思路和基本需求是：“以需求为导向，以应用促发展”的指导思想，确立以公众为中心的理念和经济、实用（好用和够用）、安全三个开发目标，实现便民和高效。首先，系统必须是人性化的、开放的，企业和基层代理员能在网上远程申报行政许可事项，解决海岛群众办事多次奔波问题，使公众能看得懂、会操作、用得上。同时，建立与审批经办人在网上进行实时沟通交流的平台，便于公众有效地申报行政许可申请，行使对行政审批知情权、参与权和监督权。第二，方便窗口工作人员操作，简化网上操作程序。第三，为未进窗口办公的审批部门的经办人远程审批提供方便，以降低行政成本，提高审批效率。

　　（二）开发实施阶段

　　发项目组由中心领导、业务主管干部、窗口的专业技术人员组成。中心主要负责人主持，主管负责人和业务处主抓，两位网管员配合软件开发商实施具体开发和监理工作。一是在确定系统开发基本需求的基础上，申报开发经费，办理项目投标，选择项目开发商，签订开发合同，修改开发商制定的系统开发技术解决方案。二是进入系统研发工作时，中心采用上网演示，集体分析攻关和个别改进的方法，与工程开发技术人员一起，解决各个软件模块设计与实际需求之间的矛盾，边开发，边测试，边完善，边提高。三是改善中心的网络环境，在硬件配置上提高网络运行的安全性，统一更新窗口电脑等信息传输设备，进行电子传输宽带扩容，建立市、县（区）中心内网的宽带连通。

　　“三级联动”系统各个模块软件设计初步完成后，在软件开发调试期间，中心多次组织测试工作，对软件的操作实用性能、流程管理、技术指标进行测试，提出进一步修改完善的解决方案，帮助开发人员在现场有针对性的解决问题。组织窗口工作人员在局域网系统录入办证数据的同时，在新系统录入办证数据，测试系统各模块的稳定性、准确性和可操作性。把已经发现、可以解决的问题解决在市中心，不让测试阶段的问题带到县（区）中心。同时，组织县（区）中心及窗口参与测试，在统一、共享的原则下，尊重和解决县（区）中心个别特殊需求。

　　（三）组织应用阶段

　　“三级联动”系统测试稳定后，关键是如何应用。应用工作需要强势推行。

　　1．对应用对象和应用条件进行调研。行政许可申报对象，最大一部分的应用对象是海岛乡镇、渔农村新社区的居民，这些人只能通过乡镇、社区的工作人员代理才能办理网上申报。目前，乡镇、社区都接通了电信宽带，配有会操作电脑的工作人员，但需要我们通过印发宣传品等方式把网上办事的功能向群众宣传介绍；还通可以过新闻传媒等各种有效途径，发布系统投入运行的公告，让公众了解“三级联动”系统应用功能，主动利用这个便捷的网络平台，申报行政许可和其它事项。

　　2．发文要求各市、县（区）两级中心及其窗口工作人员统一使用“三级联动”系统，逐步养成网上办事、办公的习惯，实施强势推行。同时组织各中心窗口工作人员、乡镇（街道）、渔农村社区的工作人员近300人次进行网络功能操作技能培训，教会他们上网办理（代理）的方法和操作流程。鼓励他们在使用中发现问题，提出问题，研究新的技术开发需求，为下一步系统升级改造提供新的思路。

　　3．制定网络管理制度，及时做好网络的日常维护工作，建立网络使用、维护管理、功能操作的规范，维护网络运行安全。中心专门发文《关于规范使用和维护中心网站各项功能栏目的通知》，落实人员做好对整个网络系统的日常维护，中心各处室和办事窗口在网站信息更新、维护职责作了规定，保持网站公布的信息全面、准确、及时、实用、新鲜，对所有的系统文件及数据进行两次备份，确保网站健康运行。

　　4．改进系统软硬件安装结构，加强网络安全措施。与政府门户网站实现功能链接。

　　 二、系统主要功能

　　“三级联动”系统是在Browser/Server（浏览器/服务器）和Windows环境下，利用SQL Server大型数据库和最新开发工具等进行开发，以适应行政服务中心组织层次、业务流程多变的状况以及分步实施的要求。

　　（一）许可审批子系统

　　许可审批子系统应用于中心各办事窗口和相关部门后方审批经办人，系统根据登陆口令自动判断所属的窗口责任单位。实现收件、办件一体化处理，自动打印各类行政许可通知书。形成虚拟审批平台与物理审批平台的“一站式”融合。实现真正意义上的网上审批，使网上申报等同于窗口受理，部门领导在线审批如同在窗口现场办公，并使网上审批系统与中心行政审批数据管理系统实现无缝连接。

　　1、为申请人提供在线直报行政许可申请平台，并能在线查询、咨询申请事项的受理、办理状况。

　　2、对一般审批事项按照工作流程进行收件登记、书面告知、审核批复、项目收费、办结发证。

　　3、对网上申报的事项进行预审处理，并做出受理、退办、补办的决定。在线实行实时告知、短信提醒、实时交流、法律告知文书自动打印。系统还设置了《行政许可法》规定的法律告知文书自动编号以及各类打印证照格式内容等实用模板，文书内的数据只要一次录入就自然生成，无需二次输入。

　　4、为各办事窗口或相关部门实行联合审批提供平台，并在办理联办件过程中实现相互协调和控制。系统将联办件设置为“主办窗口初次受理、联合踏勘联合会审、正式启动和办结通知”四个并联审批阶段。在审批流程中主办窗口可以根据联办件办理的实际需要随时调整协办窗口，所有参加联办的窗口都可以相互了解会审意见和办理步骤，可以实时知道服务对象提供的申报材料状况。

　　5、系统设置对行政收费事项的设置、核价、结算以及票据打印、收费统计功能。统一审批收费、缴费方式，实行网上一口收费。系统将收费情况设置为银行收费、窗口收费和拉票三种形式，以适应窗口不同的收费情况。对设置为银行收费的，与财政、银行相连接，根据相应的财政代码直接进入财政收费户头。对设置为窗口收费的，其收费金额、标准同样显示在系统办理流程上，窗口工作人员无权更改和删除。对收费金额比较小、收费频率高、不方便即时缴费的项目，则设置为拉票形式，在一本发票全部用完时，则凭存根一次性到银行窗口缴费，同样进入财政收费户头。

　　（二）中心管理子系统

　　中心管理子系统主要应用于中心各职能科室对窗口进行管理。可以跟踪、催办、查询任意窗口部门的业务，并可以输出任意窗口部门的业务统计报表及整个中心的汇总报表。

　　1、实现对窗口审批流程的监控，办理时限、收费的督查管理。中心管理机关可以通过办证督查模块了解办件的进展情况。

　　2、系统实现数据查询、统计和分析功能。既能对窗口按工作量、办事效率等进行横向查找统计分析，又能从纵向对各级中心、各窗口及某一工作人员和某一企业的办件情况进行查询。

　　3、开设系统的后台维护管理平台。窗口工作人员主要是对项目设置内容进行维护，中心管理机关则主要是对网站上的一些模块进行维护。

　　4、实现了对审批流程时间点控制，按工作日、时、分的时间点进行控制。中心管理机关人员和部门负责人都可以通过系统远程了解监督办件的进展情况。

　　（三）中心网站子系统

　　中心网站参照舟山市政府门户网站绩效评估指标体系来设计，坚持政务信息公开、在线办事和公众参与的三大功能定位。

　　1、信息公开板块，包括中心介绍、机构设置、工作公示、政策法规等政务公开内容和行政许可决定信息公告、中心简报、中心公告等动态信息。

　　2、服务指南板块，包括许可目录、服务指南、办公地址、联系方式、项目介绍、表格下载、示范文本、办理状态查询等。申请人和乡镇、社区直报代理人可以根据事项申报的需要，在线了解相关的信息，找到相应的办理方式。

　　3、网上申报板块，支持申请人网上直接提交行政许可事项申报，并可随时查询状态，与窗口办理人员实时交流。

　　4、公众参与板块，包括咨询答疑、网上评议、服务投诉、主任信箱、投诉电话、建言献策等。中心和窗口能在线及时答复网上提问，受理答复公众网上投诉、批评意见、邮件来信等，实现了与公众进行实时互动。还可以通过网上公示的工作人员的电子邮箱与人员进行交流。

　　5、内部工作交流、办公自动化板块，市中心、市与县（区）中心实现网上工作交流，通过“中心交流”、“中心公告”、“许可动态”等模块，直接发布中心文件、中心简报、会议通知、领导讲话，中心内部人员在线发表言论，为各级中心办公自动化、无纸化创造了条件。

　　（四）交互式触摸屏查询子系统

　　办事大厅触摸屏系统与中心数据服务器联网，系统上的服务内容、审批流程、申报资料等都与服务器数据库上的内容保持同步，使触摸屏真正免于维护。

　　1、有比较完善的政务公开功能，包括各类办事制度、人员公示、联系方式、许可公示。

　　2、提供办事实时查询、电子投票等实时交互功能。

　　3、显示窗口分布图，便于办事对象方便查找办事窗口。

　　    三、经验教训

　　（一）调研为先，理清思路。系统建设前，应加强调研，向专家进行软件技术咨询，制定规范的规划和详细的需求解决方案，包括软件总体需求、开发周期、配套硬件、资金预算等，避免仓促上阵。系统运行稳定后，立即着手制定系统升级改造方案，总结系统开发建设和正反两方面经验，提出新的需求。

　　（二）慎重选择软件开发商。通过招标比较，选择有开发网上审批系统软件经验、有与系统需求相适应的技术实力、有管理效率、负责任的软件开发商合作，不能被一些上门推销的软件开发商所迷惑。开发商承担开发项目的工程人员必须相对稳定，不能临阵换将，避免设计思路不一，出现整个系统开发前后脱节的被动状况，延误开发进度和软件质量。

　　（三）项目单位要主动参与软件开发。信息化建设作为“一把手”工程，领导干部要亲自参加需求调研，确立具体的开发思路，指导制定系统的设计开发理念和方案，筹措开发经费，调动、组成专门的开发监理力量。坚持与开发工程技术人员合作，深入研究，共同开发，边调试，边改进。特别是不能让技术开发人员做到那里就算到那里，擅自改变需求，在开发过程中注意了解软件的结构。

　　（四）准备科学合理的开发周期。系统开发的成功需要长时间的知识和经验的积累，必须要有耐心，不能急躁。行政许可网上办理系统的开发是一个长期的不断改进完善的过程，并不存在捷径。需要不断总结经验，不断积累知识，不断完善系统和模块结构，需要不停地在各种细节的问题上改进、改进再改进。

　　作者：舟山市审批办证服务中心常务副主任