近两年来，有关电子政务或信息化的“顶层设计”这个概念用得非常频繁。但是，时至今日，人们对此却仍然没有一个权威的定义与说法。

　　其实，简单地说，所谓顶层设计即是就某个对象进行全面系统的规划与设计。但是，就电子政务来说，要实现“理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源共享、部件标准化”却不是件那么容易和简单的事情，因为它与科技项目和工程方面的顶层设计毕竟存在着很大的差异。从基本内容来看，电子政务的顶层设计应该是就电子政务建设的基本问题进行总体的、全面的设计，不仅应该包括网络建设、安全管理、信息资源建设等诸多技术层面的内容，也应该包括行政管理体制、政府职能、政府绩效管理及具体业务类型之间的关系。

　　目前，还没有哪个国家以“顶层设计”来命名自己的电子政务政策或文件。不过，就基本内容来看，美国联邦政府的“联邦政府组织架构（FEA）”和英国政府的“电子政务互操作模型（e-GIF）”可以看作是两国电子政务的顶层设计。例如，就FEA来说，美国政府将电子政务的主要问题都纳入五个参考模型，即绩效参考模型（PRM）、业务参考模型（BRM）、服务构件参考模型（SRM）、数据参考模型（DRM）和技术参考模型（TRM），从而使其对电子政务的管理由原先的注重具体项目、业务细节与资金配给的特别管理转向基于绩效评估、业务规范与技术标准的制度化管理。可见，顶层设计正成为一些国家电子政务建设的重要方向。

　　　一、我国地方电子政务顶层设计的基本内容是建立“电子政务前台-后台服务体系”

　　由于信息化发展水平的差异，国外进行电子政务顶层设计的方法显然不能直接应用于我国的电子政务顶层设计。但是，尽管如此，它们却为我们提供了顶层设计的基本思路，而且其中的一些具体的过程、工具和手段，更是可以直接应用到我们的顶层设计当中。所以，在电子政务顶层设计的具体构建过程中，一方面必须充分考虑到我国的政治、经济发展实际；另一方面也必须借鉴其他国家在进行电子政务顶层设计时所采用的科学合理的思路与方法，以使我国电子政务更能发挥提高行政管理效率、实现资源共享和减少重复建设的目的。

　　根据对有关国家电子政务顶层设计的分析，结合我国行政管理体制特点及电子政务发展实际，笔者就一级地方政府的电子政务顶层设计构造一套结构模型，并将其称为“电子政务前台-后台服务体系”模型。

该模型包含两部分。第一部分是基本模型，主要包括模型的骨干架构，基本内容可以概括为四个流程主体、三项业务要求（如图1、图2所示）（图略）。四个流程主体为各政府部门（以及由其业务网络所构成的内部网）、行政服务中心、政府门户网站以及公众（及其服务界面）；三种基本业务要求为集中、整合以及互动。第二部分是扩展模型，是在基本模型基础之上的业务扩展。从图中可以看出，该模型本身就是一个系统流程，几乎能将电子政务建设的全部内容涵盖其中。

　　“电子政务前台-后台服务体系”具有如下特点：

　　1．与目前我国政府管理特点相契合。电子政务通常要求对业务流程和组织机构进行调整，因而在实际执行过程中容易让某些部门产生抵触情绪，协调起来存在一定的困难。所以，在上述模型中，内网（局域网）及其网上办公业务是在统一规划下由各部门根据自身业务需要分别建设的，一些相应的后台业务仍然需要由本部门解决，这样可以充分调动各政府部门开展电子政务的积极性。

　　2．体现了信息技术对政府行政管理体制改革的要求与影响。这主要表现在三个方面：一是对行政业务、信息资源与政府财务管理的大集中；二是行政服务中心在整个一级政府的电子政务建设中的枢纽地位，为信息时代的政府机构调整提出了改革的方向；三是突出强调了政府门户网站在整个系统流程中的重要地位，体现了电子政务发展的基本要求。

　　3．明确了电子政务所存在的三层“前台-后台”关系。第一层是公众（企业和公民）与政府门户网站之间的“前台-后台”关系，第二层是政府门户网站与行政服务中心之间的“前台-后台”关系，第三层是行政服务中心与各政府部门之间的业务关系。其实，在不同的信息化和电子政务发展水平下，“前台-后台”层级关系数量及其密切程度会存在很大的差异。在电子政务发展水平较低的情况下，层级数量较少，相互之间关系的密切程度也较低；随着发展水平的提高，层级数量应逐渐增加，其密切程度也会相应地增加。

　　4．模型具有较大的伸缩性能。该模型只是从逻辑上表示一级政府的电子政务服务体系结构，因而能够包容很多的实际操作过程与建设方式。如就行政服务中心而言，本身可以是地域分布性的，能够满足管辖范围较大的一级政府对分片管理的要求；另外，行政服务中心是一种综合性管理机构的总称，可以表示行政审批中心、办证中心、市民服务中心等机构。不过，尽管其名称可以不一致，但却必须坚持与政府门户网站的唯一的“前台-后台”关系。政府不应该就每一种所谓的中心单建一套信息化系统，这样是与信息化的大集中特性相违背的，也是没有效益的。