中新浙江网2月25日电 土地使用制度改革的重点地域是小城镇规划区。深化地改是小城镇综合改革的关键，它对提高土地效益，增强地区首位镇建开发力度，推进城乡一体化，开展区域经济，改善人民生活水平起着重大的作用。现以浙江省湖州市区的湖州镇(市中心城市)、织里镇和南浔镇(全国和全省小城镇综合改革试点镇)为例，就如何深化小城镇地改的若干问题加以剖析。
一、正确处理发展城镇与保护耕地的关系，妥善解决小城镇建设用地供需矛盾
新《土地管理法》规定，城市规划不得突破土地利用总体规划中限定的建设用地规模，必须在规划划定的建设用地范围内总量控制。目前，存在着土地供给的钢性与城镇建设用地需求的弹性矛盾。省政府批准湖州市区城市总体规划用地需求4020公顷，其中耕地2410公顷；而省政府〔1999〕207号批准湖州市区土地利用总体规划城镇建设用地规模为2392公顷，其中耕地706公顷，仅占需求量的59.5%和29.3%，为此，要积极做好两个规划新占耕地调控指标的衔接，采取有效措施：
(一)采用“双线”办法，衔接两个规划用地规模
在规划图上，以红线表示三大镇建设留用地范围，其数量(45.09平方公里)与省下达指标相符；以黑线表示城镇建设用地需要范围，其数量(53.13平方公里)按衔接后人口数和人均用地标准(不超过100平方米)合理确定城镇建设用地总规模。两线间的用地规模相差8.04平方米，其中耕地划为一般农田。通过实施土地整理(含农村居民点撤、并)规划，实现耕地占补平衡有余，按净增耕地60%折抵，作为占用一般农田的指标。这一正确处理发展小城镇与保护耕地关系的思路，体现在湖州市区土地利用总体规划，而且已依法报省批准。土管、城建部门同用一张规划图，并已开始实施，1999年—2000年，湖州市区经省批准立项的土地整理7966公顷，其中新增耕地2040公顷，共取得折抵用地指标790公顷，实际使用折抵指标420公顷，满足了小城镇建设用地需要。
(二)改革土地利用方式，盘活城镇存量土地
按照新《土地管理法》要求，实行严格的土地用途管制制度，优化土地资源配置，加快土地从粗放型向集约型转变，提高土地产出率。湖州市城镇居民点占地面积，从1992年详查的1347.31公顷到1998年增加到3347.03公顷(含撤乡并镇)，增长1.48倍。其中湖州市城市用地从812.12公顷增加到1671.26公顷(含湖州经济开发区)，增长105.8%，年平均递增率为10.86%；同期公安部门统计城市人口(含暂住一年以上人口)从16万人增加到20.24万人，增长60.7%，平均年递增7.01%，湖州城市用地增长弹性系数1.55，超过合理弹性数1.12，也超过全国平均弹性系数1.46。
1998年市区城镇常住人口33万人，人均用地101.44平方米/人，如降至如平方米从以下，并按70%可置换再利用推算，城镇存量土地的理论面积为263公顷，占市区城镇居民点的7.9%。
湖州市区利用城镇存量土地，优化用地结构，亏损厂房“退二还三”，污染企业易地搬迁。重新配置面积平均占年度非耕地用量的19.7%，出让收入占当年总地价的22%。达到集约用地，节省耕地的目的。解决了城镇中心地段稀缺与需求膨胀的矛盾，加快旧城改造进度。
(三)完善测绘图件资料，强化土地信息管理
地形、地籍图是加强土地管理，规范土地市场的基础图，是土地信息系统的重要组成部分。市区南浔、织里镇已数字化测绘1／500地形图、地籍图295幅，测区面积18平方公里，超前完成2010年规划范围(11.85平方公里)的测图任务，并全部输入微机管理。
但是，湖州中心城市只测绘15.4平方公里，完成规划区面积(41.28平方公里的)37.3%，其他城镇规划区图件陈旧、范围偏小、控制点破坏、现势性差导致用地放样难，地块拼接难。原图施测年限较长，也未及时变更登记，地类界线确认难。补办项目占地面积与实地测绘不符，地籍确权发证难，影响土地市场交易的正常开展。此外，据三大镇调查，有54个村民小组已撤销建制，7030个村民已正式农转非，剩余的96.3公顷土地依法收回国有，其地籍图件不全，影响土地市场管理。
为了提高城镇土地信息化科学管理的水平，要加大城镇地籍图、地形图测绘的人、财、物的投入，按照城镇土地利用总体规划的用地规模，修测原图，拓宽新区。也可联合摄制1/2000航片，放大使用，具有成本低、时效快、现势清的优点，测绘成果验收合格后，输人微机管理。
(四)妥善处理“三权”关系，依法调整新村用地
在实施城镇建设规划时，对“城中村”集体土地要妥善处理土地所有权、使用权和经营权的关系。由于农户承包责任田发证在先，“30年不变”受新法保护，而城镇规划和土地利用总体规划在后，在城镇规划区范围建设农民新村时，实施微观计划调整难度大，导致私自交易、高价补偿、炒卖地皮。因此，应把“城中村”的农民新村纳人规划内容，留足一定数量的新村用地。按照总体规划，经2／3村民代表同意，报镇政府和市政府农业行政主管部门批准，对承包田(地)进行调整，一般通过以地换地的办法为宜，或进行合理经济补偿，把集体土地征为国有，同时采取“转权让利”的办法，出让或划拨给村委会，依托旧城镇，改造新农村。
二、制订地价管理政策，建立定期公布制度
地价是土地市场管理的核心，地价评估敏感而复杂。建立以基准地价、标定地价、地价审批、公布制度为主的土地价格体系，充分发挥地价对地产市场的调控十分重要。湖州市区南得镇充分运用土地评估成果，根据土地开发投入的增加，城镇基础设施建设的配套，交通便捷度的提高，社会公益事业、各类交易市场等用地环境的改善等因素，自1993年—1998年3次修正不断增值的区片价和路线价，重新调整公布，该镇地价逐年上升，1993年—1996年平均单价110.8元/平方米，1997年—1998年提高到207元坪方米，增长85.8%。收益相对增加，1993年—1996年单位地租(净出让金)56元/平方米，199年—1998年为97元/平方米，增长73.2%。为了加强地价政策管理，应改按最低净出让金计价为全额评估基准地价；改基准地价几年一贯制，为经常性动态评估，上报审批，定期公告。同时，拉大商贸、商品房与工业用地出让地价差距。有助于及时纠正政府管理价格及不断变动着的土地市场价格的偏离。细化评估基准地价的各项组成因素，提高对确认熟地或生地出让地价的指导作用，增强可操作性。
三、深化土地使用制度改革，加强国有土地资产管理
湖州市区供地方式以划拨为主，1993年—1998年审批国家、集体建设用地2247.5公顷，其中行政划拨占65.3%。即使有偿出让，也以协议出让为主，占93.7%，招标占5.62%、拍卖占0.68%，平均出让地价117.8元/平方米，其中净出让金35.4元／平方米。划拨用地者缺乏自我约束的经济压力，无偿多占和占用好地，粗放用地仍在延续。为了正确把握土地市场供求关系，充分发挥市场在土地资源配置中的基础作用，必须加大城镇国有土地使用制度改革的力度。1999年—2000年，市区招标拍卖土地使用权面积占有偿出让面积31.59%，其中招标占28.86%，拍卖占2.73%。由于招标拍卖比例比前6年平均增加25.29%，出让平均地价提高到549.3元/平方米。
(一)压缩划拔供地项目，扩大有偿出让范围
除符合新《土地管理法》规定的项目继续保留划拨外，要严防弄虚作假，分清土地用途性质。注意以下问题：一是以能源、交通用地为名要求划拨。实际上，能源用地的经营实力强、效益高；交通用地也由过去的国家投资转变为“三资”企业股份公司投资，属经营性收费用地。二是以安居工程为名要求划拨。事实上，在建的安居工程其房屋套型偏大，房价居高不下，安居房偏少。因此，对安居工程应以出让方式供地，按安居房、商贸房、商品房的用地面积比例分解，以出让方式计收地价。三是对财政差额补贴的事业单位，如医院、医疗站、校办工厂等经营性单位以出让方式供地，按财政拨款与单位自负的比例计收地价。四是对原以划拨方式获得使用权的土地，凡改为6类用地的，补办出让手续，补交地价款。
(二)引进市场竞争机制，施行公开拍卖方式
湖州市区织里、南浔镇被批准为全国和浙江省小城镇综合改革试点镇，在深化城镇国有土地改革中处于领先地位。1983年—1998年出让516宗地，占同期审批项目63.5%，出让面积191.23公顷，占用地总量65.5%。土地市场的正常交易，为城镇建设积累了资金，改善了浙北建材市场和“中国织里商城”(童装市场)的投资环境。1999、2000年，在湖州、织里两镇以招标拍卖方式出让21幅国有土地使用权，为商品房、商贸综合用地，面积65.85公顷，中标价81375.66万元，最高地价6142元/平方米，创历史最高纪录，平均地价1235.77元/平方米，招标拍卖地价比协议地价增加1003.77元/平方米，增长4.32倍。说明通过公开招标拍卖所形成的地价，才是市场供求均衡的价格，才能真正发挥价格机制的调节作用，保证新法的正常实施，坚持金融、旅游、商贸、房地产等用地，以招标拍卖方式出让。凡超过标定地价的收益，多数让利给土地所在镇，以调动镇政府组织引导用地者参与拍卖。
(三)设定用地条件，试行相邀招标
相邀招标是指设定用地条件，调整标定底价评估方法，相邀具有资质级别的房产地开发企业，参与招标出让的供地方式。用地条件包括：中标者承担城镇道路延伸、拓宽、新大桥等基础设施建设；具备现房和期房，做好地面建筑物、构筑物的搬迁安置；新建筑面积达8万平方米以上。调整评估方法，用市场价评估测定总地价，减去撤迁补偿、安置、基础设施投资等企业所需负担的费用，取其差价，作为土地招标底价。相邀招标采取“以地养地，以地开发”的市场运作方法，政府不拿一分钱，由中标者实施城镇基础设施改造建设工程，这是结合湖州市情，依法拓宽出让方式的新尝试，对加快城镇经济进程有一定的现实意义。既可避免协议出让地价偏低的弊端，又可防止土地交易单纯的实物化，使国家土地收益由隐性变为显性，由不确定性变为确定性。
(四)根据用地不同性质，采取多种租赁方式
构建土地租赁制，形成“保权租赁”、“短期租赁”等方式的土地租赁体系，是深化土地使用制度政策的重要内容，是规范隐形市场，理顺产业关系，发展市场经济的必然趋势。
1.保权租赁。湖州市区织里、南得镇对镇办、村办集体企业改制中涉及到土地资产的处置，采用“保权租赁”方式，即在保留集体土地所有权性质不变的前提下，允许资产经营公司或村委会提出集体建设用地租赁申请，依法确认土地使用权，核定界址、面积、用途和年限(3年—5年)，评估土地资产，测算租金标准(2—15元/平方米)，签订租赁合同，缴纳地租，办理土地登记后，向出租方核发《集体建设用地租赁许可证》，保留原用地者的相应经济利益，有利于调动企业盘活存量土地进入市场流转的积极性。向承租方核发租赁土地他项权利证书，承租方用较少代价取得土地他项权利，降低企业配置土地的直接成本，适应企业改制的承受能力，缓解企业资金不足。湖州振兴集团于1996年就是以保权租赁方式取得土地他项权利，现己成为一家产值超亿元，利税超千万的企业。
鉴于部分个私企业的用地量少、分布面广、使用年限短、产品调整快的特点。为了鼓励个私经济的发展，需使用集体未利用土地时，也可采用“保权租赁”，实行有偿使用。
2.短期租赁。目前，城镇国有土地擅自出租稳形交易，采取非法合作、联建、联营，以地易地，以地易物，高价出租等手段牟取暴利，导致国有土地资产严重流失。据南得镇1.3平方公里14条主要街道商贸用地调查，有668宗擅自出租划拨土地17591平方米，房地产年租金交易额610万元，其中出租方应缴纳绝对地租62万元/年。据详查变更调查，湖州市区城镇用地为3347.03公顷，参照南浔镇出租率1.353%推算，市区城镇划拨土地出租面积为45.28公顷，按南浔镇已收取的房地产租金26.58元/平方米·年，作为土地收益金计算，市区城镇划拨土地资金每年流失量在1203.54万元以上。
为了增强政府对土地使用权的宏观调控能力，保证国有土地的保值增值。国家作为土地所有者的身份收取绝对地租，为政府提供长期、稳定的土地收入来源，须把城镇的土地稳形交易显性化，纳入正常的市场管理轨道，办理租赁合同，与出租方签订土地租赁合同，由出租方缴纳绝对地租，发给《国有土地使用权出租许可证》，向承租方发给《租赁证明书》，实行亮证营业，做到无租赁证书工商行政部门不予办理营业执照。这有利于杜绝隐形市场的自由泛滥，为跟踪管理提供有利条件。
四、扶持工业园区建设，加快城镇化进程
湖州市区城镇用地结构，存在着工业用地少，布局太分散的弊端。据湖州、南得经济开发区和织里镇(全国试点镇)1996年—2000年统计，工业用地62.56公顷，占总用地量14.13%，且村村办厂，产业重复，影响集约用地。
为了加快城镇化进程，促进经济发展。中心城市、经济开发区、首位镇和重点镇，应在现有区位条件、发挥工业优势的基础上，依托旧城镇，开拓工业园区。制订鼓励和引导工业企业向工业园区集约的扶持政策，即凡符合产业结构调整政策和高科技工业项目，包括三资企业、股份制企业和个私企业等，优先安排用地指标、立项、统征和报批；以协议出让方式供地，地价按保本收取；国家征地税费减半；部门管理规费减少；在不改变工业用途的前提下，土地使用权允许转让；按《出让合同》已支付80%地价款，可按企业要求，提前登记发证，明晰企业产权等。千方百计促进工业园区快速形成。作者：杨连昉、林惠长