城市化是社会经济发展的客观过程，是指人口及各种生产要素不断向城市集聚的过程，主要表现为农村劳动力由农业向非农业转移，产业从农业向非农化转移，乡村用地逐步转变为城市用地日益增加。然而在耕地日趋紧张的形势下，国家对建设用地占用耕地采取极为严格的控制政策，这对我市城市化进程如何适应新的土地管理形势,提出了新的课题。为此，分析在空间约束条件下，如何加快城市化发展的土地管理对策，具有重要的理论和现实意义。

    一、杭州城市化进程特点

    1949年以前的2100多年期间，杭州城市的空间扩展是一个缓慢的过程。1949年建国后，空间扩展极为迅速。1949～2000年，杭州城市建设用地从30km2左右扩大到110km2左右，增加了近3倍。城市建成区从最初的矩形发展到折扇形，再发展到目前以钱塘江为轴心的沿江、跨江多核组团式布局模式，已初步呈现出现代化大都市的空间格局。

    1949～2000年，杭州市区非农业人口从47.38万人增加到184.58万人（已包括余杭区和萧山区）。其中，20世纪50年代为稳定增长期，60～70年代为非稳定增长期，80年代为恢复正常期，90年代进入快速增长期。尤其是1995年后，受两次行政区划调整的影响，不论是建成区面积还是城市人口都有较大幅度的增长。纵观杭州城市发展进程，归纳有以下几个特点：

    1．城市发展与经济发展水平不相适应。

    在2001年杭州市区行政区划调整前，根据《中国城市统计年鉴1998》（国家统计局城市社会经济调查总队，1999）的调查资料，截至1997年底杭州市区每平方公里国内生产总值（GDP）为7670.29万元，在非农业人口超过100万的城市中处于第四位，仅次于石家庄、上海和广州。而市区人均GDP为30945.76元，排名第一；按非农业人口计算为人均39760.22元，依然排名第一。根据杭州市人民政府网站上公布的资料，杭州市的GDP连续两年在15个副省级城市中排名第三。而与此同时，杭州市区面积在省会城市中列倒数第七，如果只计算非农业人口超过100万人的省会城市，则只列倒数第四。建成区面积列倒数第十，如果只计算非农业人口超过100万人的省会城市，则列倒数第五位。由此可见，杭州市经济发展水平在省会城市中名列前茅，而不论是市区面积还是建成区面积都居于较后的位次，城市发展明显且远远滞后于经济发展，使杭州市难以承担地区经济中心的职能，无法发挥中心城市对区域经济的带动和组织作用。

    2．城市空间结构的形成与自然条件密切相关。

    纵观历史，不难发现杭州城市的发展及今天所表现出的城市平面形态，与钱塘江、运河和西湖“三水”有着紧密的依存关系。同时其它自然条件也与杭州城市空间发展有着密切的关系，如西湖西南的山地以及蒋村西溪湿地都制约了杭州向西南和西部的扩展，而这也决定了西南部只能依托西湖风景区，进一步承担其旅游职能，之江旅游度假区、灵山风景区、龙坞风景区等的建设更是强化了这一职能。

    长期以来，受钱塘江、西湖及西南山地和西溪的制约，杭州的城市空间定位于江湖之间，使城市空间的扩展始终处于背山、临湖、倚江、面野（面对广阔的平原）的大格局中，塑造了“三面云山一面城”的城市地域结构。随着运河的开通，城区顺河向北迅速扩展，为今天杭州城市南北狭长空间结构的形成奠定了基础。

    3．现代城市空间的扩展与基础设施的建设密切相关。

    基础设施一般表现为现状要素，对空间结构有两方面影响：其一是联系和通道作用，其二是分割与阻断作用。基础设施建设对空间结构的这两种影响在杭州市城市发展过程中体现的尤为突出。一方面，现代杭州城市的扩展沿交通干线两侧扩展，形成了杭州主城的手状形态，莫干山路、沈半路、石桥路、机场路和艮山路可以看成是这只“手”的五指。另一方面，在主城东部有铁路、高速公路和笕桥机场等重要基础设施的交通走廊，成为城市东扩的重要限制要素。加上“五指”中除艮山路为东西向外，其余均为南北向，这成为杭州主城南北狭长的重要原因。

    随着杭州城市规模的不断扩大，空间日趋拥挤，急需向外拓展空间，建设跨江大桥，突破钱塘江屏障成为明智而及时的抉择。可以说，钱塘江跨江大桥（现已建成3座，在建2座，规划中1座）的建设使杭州城市空间的跨江发展成为现实。绕城公路及沪杭、杭甬、杭宁、杭金衢高速公路的“一环四射”的建设，为杭州未来空间扩展和都市圈的建设创造了条件。

    4．城市发展对城市生态环境和历史文化名城保护造成了一定的压力。

    随着城市规模的不断扩大，新增的建设用地将原指状形态之间的绿地填充。由于用地紧张，城区内的小块绿地不断被占为他用，同时在许多旧城改造项目中没有按规划要求增加绿地面积。以致长期以来，杭州市城市人均公共绿地低于国标的下限，这是杭州作为著名旅游城市的尴尬。加上塘河、运河（市区段）的污染也较严重，使城市生态环境日趋恶化。

    杭州作为第一批历史文化名城，虽然在保护方面做了一些工作，取得了一定成绩，但由于城市建设空间狭小，仍有一些历史街区、古建筑、文物古迹没有得到妥善保护。尤其是在西湖周围建设了一些与西湖不协调的建筑，破坏了西湖的整体美。

    城市发展给生态环境和历史文化名城保护造成的这种压力，显然不利于杭州作为国际风景旅游城市的持续发展。这种局面对近年申报联合国世界遗产时产生了一定的负面影响。去年，市政府提出的“西湖西进”、“旅游西进”和“交通西进”也希望能突破长期以来过度利用的风景旅游资源，拓展旅游发展的空间，使城市发展充分体现国际风景旅游城市的职能。

    二、制约杭州城市化发展的主要因素分析

    分析长期以来制约杭州城市空间发展的因素，主要体现在两方面：其一是城市扩展缺乏空间；其二是建设用地供应不足。

    （一）城市发展空间狭小对城市化的制约。

    2001年杭州市行政区划调整前，杭州市行政区面积只有683km2，不论是市区面积还是建成区面积都居于省会、副省级城市较后的位次，而经济发展水平则名列前茅。行政区面积过小，一直是制约城市空间合理扩展的主要因素，特别是1996年行政区划调整前，杭州市域面积只有430km2，城市发展基本上无扩展空间。目前虽然行政区面积大幅度扩大，表面上看长期制约杭州城市空间扩展狭小问题得到解决，但由于新划入的萧山、余杭两个区在行政管理体制、土地利用规划、城市规划、投资体制等诸多方面仍然是在过去旧的体制下运行，与城市总体发展不相协调，城市发展的空间扩展仍受制于行政区划调整前形成的行政管理体制、土地利用规划、城市规划等的制约。

    1．行政区划狭小对杭州城市扩展的制约。

    从1949年至2001年杭州市区行政区划经过6次调整，市域面积由1949年的252.84km2，扩大至目前的3068km2。但在我国进入改革开放以后，社会经济迅猛发展的近二十年内（1978-1995），杭州市区的行政范围没有任何变化，至1995年底市域面积只有430km2。并且在仅有的430km2范围内，包括城市建设用地102km2，西湖风景名胜区约60km2，钱塘江面34km2以及林地61km2，只剩下东郊、西南郊和北郊少量用地。而东郊为城市蔬菜基地（约60km2），又是铁路、高速公路、机场等基础设施走廊，对城市建设用地具有明显的阻断作用。西南郊本身受西湖风景区的阻隔，就不利于进行建设，再加上之江旅游度假区、龙坞风景区、灵山风景区等旅游景区集中，最关键的是西南郊位于水源上游，更是建设用地的“大忌”，不宜大规模开发建设。由于长期以来杭州市受江、湖、山以及交通走廊的制约，已使杭州市形成南北狭长的地域结构，又受到北部工业区的阻隔，与市中心、水源地、排污口方向相反，基础设施造价高，不利于城市交通的合理组织，显然不能作为城市建设的发展方向。

    然而正值此时，杭州市又面临这“优二兴三”的产业结构调整阶段，需要重点发展的第三产业应该布局在区位条件较好的市中心，而杭州市的城市性质也决定杭州市的工业发展必须外迁，但市中心仍有许多黄金地段被工业、仓储和行政办公用地所占据，而这些单位的外迁又苦于无地。市区的拥挤和污染，使本身具有相当区际意义的风景旅游资源优势无法持续发展。

    虽然杭州市的许多重要项目已分别向郊区合理疏散，如经济技术开发区、国际机场、乔司编组站。与此同时各郊县（市）也依托杭州，在与邻近杭州地块进行开发，建设了许多住宅、工厂、游乐设施等。但由于城市规划、开发建设是在各地政府管辖范围内运作的，实际上中心市区与郊区的建设项目是各行其是，缺乏有机联系，更谈不上相互补充。如城西蒋村商住区的开发,由于其原属余杭县范围,杭州城市规划无法将其纳入统一规划，导致规划滞后于开发，致使城西各楼盘内部虽然配套较为完善，但作为城西的整体基础设施却大部分没有得到配套，如学校、医院、公交、管道煤气、广场、公共绿地等，给购房居民的日常生活带来了极大的不便。

    1996年迫于当时城市基本没有扩展空间的形势，对杭州市行政区划作了局部的调整，将原萧山市的西兴、长河、浦沿和余杭市的三墩、九堡，下沙等6乡镇划入杭州市区，市域面积扩大至683km2，由于调整幅度小，只是解决的城市扩展过程的燃眉之急，并没有从根本解决由于杭州市行政区域面积过小，长期以来制约城市空间扩展的问题。至2001年2月，杭州市经国务院批准，又作了重大调整，将原属的余杭市、萧山市变为区，划入杭州市区，市域面积也由原来的683km2增至3068km2，至此长期以来制约城市空间扩展行政区域面积过小的问题才得到根本解决。

    2．城市规划、土地利用规划与行政区划不一致对城市扩展的制约。

    杭州市虽然目前已经调整了行政区划范围，但由于杭州市的城市总体规划和城市土地利用总体规划尚未将余杭和萧山两个新区纳入规划范围，城市的扩展受制于行政区划调整前，杭州、萧山和余杭三个城市相互独立编制的城市规划和土地利用规划制约。萧山和余杭两个区城市扩展仍游离于城市整体之外，仍按行政区划调整前的旧体制和规划运行。而城市主城区的空间扩展区域，往往就是原萧山和余杭两个城市土地利用规划划定的基本农田保护区，而按我国土地管理法的规定，城市建设用地占用基本农田保护区的土地是被严格禁止的。因此，在全市新一轮城市规划和土地利用总体规划编制和审批前，行政区划调整增大的城市扩展空间，只是名义上的空间，并不能从根本上解决城市发展过程的空间制约问题。城市规划、土地利用规划与行政区划不一致对城市扩展的制约具体现在以下面两个方面。

    首先，由于没有一个与行政区划对应的城市总体规划和土地利用总体规划，城市扩展和布局受规划和土地管理相关法规的制约，只能按行政区划调整前杭州、萧山、余杭三个城市制定的规划实施。这样一方面是无法对城市土地利用整体进行合理布局，优化土地利用结构，形成城市整体协调有序的空间布局结构，导致土地利用布局分散，土地利用结构不合理，土地利用效率低，中心城市与各城市组团缺乏合理分工和协作。不利于提高城市品位，发挥杭州中心城市的集聚效益和扩散功能。另一方面中心城市扩展依然在行政区调整前狭小的行政区范围内，这直接制约城市“跨江、沿江”和建设新城的发展战略。

    其次，由于中心城市与萧山、余杭两个新划入的区缺乏统一规划，无法对一些重大的基础设施如交通、电力、通迅、供水、排水等基础设施和文体教卫等社会发展设施进行统一建设，各区从各自需要出发分散建设。这样一方面使得许多设施因服务范围受限或规模等级偏低，达不到所需最低门槛服务人口或范围发挥不出应有的效益和作用；另一方面是投资成本大，造成资金利用的浪费，使一些为城市整体发展所急需的重大项目，因得不到足够的资金而不得不推迟建设。此外，因为分散建设又使得中心城区与这些相对独立的区的许多设施在时间和空间上互相不衔接配套，从而形不成相互联系的城市整体网络，无法发挥杭州中心城市的功能。

    （二）用地指标和后备土地资源不能满足城市发展对建设用地的需求。

    为保证土地资源的可持续利用，控制耕地锐减的趋势，缓解人地矛盾。1997年开始执行中央11号文件，国家实行了极为严格的耕地保护政策，要求保持耕地总量动态平衡，严格控制建设用地占用耕地的数量，实行土地用途管制。在此形势下，国家实行供给制约和引导需求的土地政策，建设用地可占用耕地数量十分有限，远远不能满足经济建设的需求。杭州市在1997年的土地利用总体规划，由于建设用地指标和农保率的限制，建设用地指标不能完全满足城市建设发展的需求。而正值此时，杭州又提出了“住在杭州，游在杭州，学在杭州，创业在杭州”的口号，需要建设一批适应新形势的高教园区、高新技术园区、旅游项目。落实这些用地指标都有相当的难度。同时由于原市区拥挤，致使房价不断上扬，影响了广大中、低收入家庭的购房能力。

    目前虽然建设用地指标审批有所松动，通过申请可以增加建设用地指标，但在目前的土地管理政策下，解决杭州城市化进程对土地需求和空间扩展制约仍存在两方面的重大问题。

    第一，后备土地资源供应不足，按照新的土地管理法，建设用地占用耕地必须满足“占一补一”的规定，保持耕地总量的动态平衡。而杭州市由于缺乏可开垦的后备土地资源，无法在市域范围内满足“占一补一”的条件，只有通过异地造地，购买用地指标，解决后备土地资源供应不足的问题。但目前根据省里有关精神和规定，易地造地工作必须在省内开展。这虽然有利于省内保持耕地总量动态平衡，但由于一方面浙江省是典型的“人多地少”省份，1998年底人均耕地仅0.54亩，还不及全国平均水平1.4亩的一半，全省总体处于后备土地资源供应短缺状态；另一方面浙江省又是东南沿海发达省份，对建设用地指标的需求较大，省内易地造地的潜力较为有限，不可能长期满足建设用地指标，而且造地成本比省外高。所以从长远来看，杭州市的易地造地必须突破省域，积极在省外寻找新的易地造地对象，真正解决建设用地指标对杭州城市发展的制约。

    第二，在建设用地不足的同时，规划控制区内基本农田区的划定也是制约城市扩展和合理布局的重要制约因素。虽然在基本农田区的划定和调整时都已充分考虑将基本农田划定在控制区外，但由于要确保耕地的保护率（杭州市为84%），仍有相当部分基本农田在规划控制区内，对城市扩展和合理分布局都将产生重大影响，是杭州市城市化进程的重要约束因素。尤其是规划控制区的蔬菜基地，其划定本身也是城市发展的必需。由于蔬菜基地建设要求高，投资大，重新调整难度较大，也成为重要的制约因素。只有将基本农田保护区外移，实行异地代保，才能解决城市扩展过程中的空间约束。

    三、对策

    综上所述，杭州市城市发展面临空间狭小和建设用地不足等问题。市区行政区划的调整，表面上看为解决了城市发展空间问题。但要真正解决这一问题，尚需经过一段时间的磨合，毕竟新区的基础设施尚无法与老区相提并论。通过新一轮城市总体规划的编制与实施，新区最终会与老区融为一体。然而城市发展空间的扩大并不能从根本上解决建设用地不足的问题。要真正解决这一问题必须转变土地利用观念，“开源”与“节流”相结合。一方面要增加土地有效供给，一方面要积极探索集约利用城市土地的新模式。

    （一）加快编制与调整后的行政区划相协调的城市和土地利用总体规划编制。

    如前文的分析，由于城市建设总体规划和土地利用总体规划与行政区划的不协调，行政区范围扩大对解决杭州城市空间扩展行政区面积过小的制约没有实质性的意义，只有编制与调整后的行政区划相协调的城市和土地利用总体规划，才能真正解决长期以来因为行政区面积过小对杭州城市扩展的空间约束。

    另外，面对经济全球化和信息化的趋势，两个规划应具有较强的超前意识，为未来的发展留有一定的余地。为适应现阶段城市空间向区域转化的趋势，特别应注重城乡空间一体化的发展。从空间上应从区域的角度考虑城市规划，行政区划的再次调整，为开展杭州都市圈规划创造了有利条件。在都市圈范围内探索城市与土地两个规划相融合规划形式，建立“自然—空间——人类系统”的整体格局和发展模式。

    （二）开展土地集约利用研究，探讨土地集约利用的城市发展途径。

    虽然积极开拓城市建设用地有效供给不失为解决建设用地需求与耕地可供给量之间矛盾的有效途径，但我们应清醒地意识到，建设用地指标匮乏是一个普遍问题，单纯依靠存量土地的挖潜是无法彻底解决这一深层次矛盾的。要解决这一深层次问题，必须解决土地利用的深层次问题，即转变土地利用观念，由外延扩大的粗放式用地模式转变为内涵式的集约用地模式。

    新时期应积极探索土地资源优化配置的模式，从各个层面上集约利用土地，提高土地利用效益。通过旧城改造和用地置换将老城内的企业分批搬迁到郊区的工业园区，一方面提高了土地利用效益，一方面也缓解了城市污染严重的问题。在市区农村积极探索多层公寓等方式，逐步淘汰单户建筑，严格查处一户多宅问题，积极探索农村宅基地有偿使用，对超指标部分成倍提高使用费；同时加大农居点的撤扩并力度，加快中心村规划建设，积极推行多层农居点建设，多层次、全方位地提高农村居住用地的利用率。对市区六城区与肖山、余杭新区及部分郊县的一些基础设施可以共建共享，避免重复建设，减少土地的无效和低效利用。

    （三）盘活存量土地，增加土地有效供给

    在目前城市化迅猛发展时期，建设用地对耕地的需求与可供给量之间的矛盾日益尖锐，而城镇内部依然存在大量的闲置和低度利用土地。盘活城镇存量土地和置换低度利用土地成为新时期增加土地有效供给的有效途径之一。据98年杭州市土地管理局对杭州市区土地证书年检统计，市区1至5级土地范围内尚有工业仓储用地近900公顷，即使是城区8个比较繁华的街道，尚有工业仓储业用地 45公顷。可见城镇内部存量土地的潜力十分巨大。然而现行的土地管理和交易制度，不利于这些存量和低度利用土地和低度利用土地的入市交易，难以形成建设用地的有效供给。

    在此形势下，进行制度创新，改革现有土地产权交易制度，建立符合市场经济的土地统一收购储备制度，促使城市内部大量存量和低度利用土地进入市场，增加建设用地的有效供给量，是解决城市化进程中建设用地对耕地需求与供给之间的矛盾的明智之举。可喜的是，目前我市已初步建立起符合现阶段市场经济条件的土地收购储备制度。同时通过提高耕地占用税费，制定旧城改造、原地拆建等利用存量土地的优惠政策，这样“内松外紧”的用地政策，形成有利于盘活城市存量土地的经济机制。今后应进一步完善这一制度，盘活更多的存量和低度利用土地，增加土地有效供给，缓解建设用地紧张的局面。

    在今后一段时期内，盘活城市存量土地的重点应放在企业用地上，由于企业普遍具有占地面积大、土地效益低、占地区位好等特点，存量土地的潜力最大。应通过置换、挖潜、市场化等多种途径来盘活企业存量土地。

    （四）加强土地整理与复垦工作，增加用地指标。

    在新一轮土地利用总体规划中，要求保持耕地总量的动态平衡，而土地整理是目前增加耕地的最有效途径之一。《土地管理法实施条例》第十八条第二款规定“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作抵折建设占用耕地的补偿指标”。这种规定，鼓励了土地整理，建立了多整理多得利的机制。同时，省政府规定，土地整理项目完成后，按实际增加有效耕地面积的70％下达建设用地指标。这项用地指标主要用于经规划批准的基础设施建设和中心村、小城镇以及工业小区的建设。这种机制的建立，为增加建设用地有效供给提供了有利条件。城市发展应充分利用这种有利机制，加大整理力度，为建设用地提供更多的用地指标。根据《杭州市城市土地利用总体规划》，1996年杭州市原市区农 村居民点人均用地高达172.73㎡，远远超出浙江省农村居民点人均用地最高不得超过100㎡的规定，更是高出杭州市郊农居点人均用地指标60㎡近两倍，可见潜力十分巨大。应以市区农居点整理为突破口，增加建设用地的指标。

    （五）通过用地指标的易地平衡，解决杭州城市化过程建设用地需求与指标的矛盾。

    由于杭州市区人多地少，缺乏后备土地资源，而建设用地需求量又大，供求矛盾十分突出，根本无法达到占补平衡。为解决这一问题，必须开拓思路，转变观念，必须突破行政区的局限，易地造地，将基本农田外移到行政区划范围以外。杭州市已开始这方面的工作，今后应根据城市发展对耕地需求的轻重缓急，积极稳妥地推进易地造地和基本农田的指标外移工作。但必须指出的是，在保证城市发展用地，进行易地造地和农保指标外移的同时，必须保留足够的农副产品基地用地以及必要的生态绿色开敞空间，以保持市区的可持续发展。

    杭州市是一个典型的人多地少的城市，市域内后备土地资源有限，目前将耕地易地平衡和基本农田外移仅局限于浙江省内的政策规定，不能从根本上解决杭州城市化进程中空间扩展对耕地的需求。面向全国不仅能从根本上解决后备土地资源供应不足的问题，还可节省一大笔耕地异地平衡和基本农田外移的费用。

    （六）充分发挥政府在土地资源配置过程中的宏观调控作用，提高土地利用率。

    在目前土地资源紧张的情况下，应充分发挥政府的宏观调控作用。这一思想已在1997年中央11号文件中得到充分体现。这种调控作用的关键在于强化土地利用总体规划的地位，实施土地用途管制，建设用地审批必须符合规划。这种调控可以通过法律、行政的途径来实现，但在市场经济体制下，应强化通过市场机制来实现。其一通过城市土地的级差地租来调节城市土地利用的地域结构，工业用地逐步外迁，旧城改造逐步提高容积率。其二坚持“谁集约利用土地谁得益”原则，制订和完善有利于盘活存量土地，提高土地利用效益的政策，推动城市用地的集约利用。    

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