——沈阳市创建理想化行政审批模式的探索

   

    新华网辽宁频道３月１４日消息　行政审批制度改革和创新与转变政府职能密切相关，它是提高政府执政能力突破点，也是深化行政管理体制改革的重要内容。

一、行政审批制度改革与创新的理想模式

    沈阳市行政审批制度改革的目标是建立"理想化"和"彻底性"的发展模式，它是按照"公开、公正、便民、高效、廉洁、规范"的原则，把管理与服务、监督与协调、规范与引导有效结合起来，从审批上优化发展环境，从源头上遏制腐败，从内容上推行政务公开，从行为上方便服务对象，从体制上推进服务型、责任型、法治型、效能型政府的建设。一个理想的改革模式应该体现制度价值的先进性、制度设计的科学性和制度操作的规范性。

1．理念设计的理想化

    理念设计的理想化就是要把行政审批制度改革建立在先进价值理念基础上，以科学发展观为指导，体现"主权在民"、"公民至上"的价值观，在行政管理实践中贯彻为人民服务的宗旨，并且把这一宗旨落实在政府制度设计和制度操作上。政府自身建设最该建立的机制，是政府部门之间本着建设公共服务型政府的基本目标，本着公共性和非市场营利性这两个基本原则，以提高基本公共服务水平为任务来制定政策和配置公共资源，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。如何规范审批与管理，如何通过审批达到对资源的有效配置，是对政府发挥宏观调控职能的一次考验。因此，克服"就行政审批改革本身进行改革"的单向思维，从加强对项目的后续监管、规范审批程序和环节上下功夫，从提高行政审批效率、完善服务手段上下功夫，从建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的管理制度上下功夫，在探索许可权相对集中的进程中，把行政审批改革的操作平台--行政审批服务中心办成真正面向社会的审批链条完整的行政许可机构，是打造理想行政审批服务模式的根本所在，也是新一轮行政审批制度改革的目的所在。

    2．制度设计的理想化

    制度设计的理想化就是在先进理念指导下，在宪法和行政法的规则内建立精简、统一、效能、规范和有序的新的行政审批制度。理想化的制度设计是在深化行政审批改革中，实现行政审批从分散到集中，从串联到并联，从限时到最快办结，从部门及其内部机构分割审批到整体统一行使的转变。建立相互配套的多层次立体监督和政务公开体系，把政府部门的行政审批行为置于政务服务中心、监察机构和社会公众的多重监督之下，有效地制衡体制弊端和部门利益，实现阳光作业、诚信服务，保障群众的知情权和监督权，预防腐败问题的产生，促进了廉政、勤政建设。

    3．实施方式的理想化

    实施方式理想化就是要做到办事高效、便民，行政审批服务中心不仅仅是为政府各部门提供一个办公的场所，更需要对各个审批流程进行优化甚至再造，只有这样才能提高审批服务效率，保证制度的有效操作与运行。如果仅仅部门相关处室办公地点的位移，把在中心的窗口作为"收发室"，是没有效率的，群众对此是不会满意的。为此，必须对行政审批制度和政府机构进行改革，以提高行政效率。这种改革和以往任何一次机构改革是不同的，它不是以政府自身为目的，而是以方便服务对象为目的，以服务对象的需求为导向，整合部门内部和部门之间的职能，把政府服务以最快捷的方式传递给公众，实现高效、快捷、方便的政府服务。

二、行政审批制度改革与创新的途径

    "创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力"。行政审批服务中心本身是改革创新的产物。沈阳市政府要打造全国最先进的行政审批服务中心，创新理当成为其发展的不竭动力和根本途径。在这一实践过程中，需要形成新的管理观念和思路，需要实现制度创新并通过制度创新加强对行政权力的监督，需要探索政府体制运转的新方法、新模式以适应新环境的变化和新现实的挑战，从而使政府职能实现根本性的转变，建立起科学合理的行政审批管理机制、高效规范的行政审批运行机制和严密完善的行政审批监督制约机制，并在改革实践中予以坚持和完善。

    1．理论创新

    法治理论是行政审批制度改革与创新的根据。沈阳市行政审批制度改革是以法治理论为指导，摒弃了过去行政审批项目许可完全由政府说了算的府治现象，行政审批成了法律规范的政府管理行为，政府权力法定，政府行为法定，政府管理法定，以法实施管理成为对政府审批行为的刚性要求。法制建设的完善是行政审批制度建设的直接基础，法治的机制是行政审批的基本制度框架，行政审批制度要最大限度的体现法治精神和法制机制的统一，最大可能排除人治和府治的负面影响，建立起符合科学发展观原则和和谐社会需要的行政审批服务制度。

    公共服务理论是行政审批制度改革与创新的导向。深化行政审批制度改革是转变政府职能的重点，而这一重点则是要突出政府的社会管理和公共服务功能。美国政论家罗伯特·基斯德尔斯基指出："从本质上讲，政府作用被界定为提供公用物品，即那些市场提供不了的商品，而并非为追求政府目标而替代市场。"可见，政府的主要职能是提供公共物品与公共服务。行政审批服务中心作为时代发展的产物，自诞生以来就拥有着鲜明的时代特点：坚持以为民、利民、便民为根本出发点和落脚点，重视政府自身建设与畅通人民群众渠道的有机结合，利用现代管理方法和计算机手段，强调一切为了群众、一切方便群众管理理念。因此，通过行政审批服务中心的设立以及各行政部门的集中和整合，可以让我们看清楚政府的职能中哪些是必须增强而哪些是需要减弱甚至撤销的，还可以进一步以社会和公民的需要为出发点，以"便民"为导向对政府职能进行设计和重组，从而促进和推动政府职能转变以及整个行政管理体制的改革与完善。同时，所有政府为社会提供的政务服务事项都可以纳入行政审批服务中心进行，从而实现政府从无限向有限、从权利到责任、从管理向服务的转变。

    政府绩效理论是行政审批制度改革与创新的目的。政府绩效是衡量政府执政能力的重要依据，它对提高政府能力，降低政府成本，优化政府业绩，提高政府效率具有重要价值。传统行政审批关注行政权力对社会的控制，因此，很少关注行政审批的实际效果，而现代公共管理强调的是政府行政审批带来的社会效果。所以，行政审批制度的改革与创新要把结果和投入结合起来进行政府绩效评价，实现行政审批绩效化。沈阳市就是想通过建立行政审批中心提高政府管理效率和服务品质。通过审批制度改革与创新采用"无缝隙"服务方式满足社会的多样化和个性化需求，提升公共产品和服务的价值，实现行政管理的低成本。

    2．体制创新

    衡量行政审批制度改革效果如何，不仅要看应该减的审批项目是否都减下来了，还要看在审批体制、审批机制和管理方式上是否有所创新。比如，体现着一种服务意识和公民至上观念的全程无偿代理服务制、"一表式"审批、联合勘验制度、"案件援引"制以及乡镇（街道）代办站、区县（市）行政审批服务中心、市行政审批服务中心三级联动服务机制的形式，就是一种实践中摸索和健全行政程序的有益之举。

    审批机制的创新。目前，遵循能进必进、一事一地、充分授权、既受又理和"不进驻为例外"的原则，除外办的出国审批、公安局的机动车驾驶证审批和农经委的农业机械驾驶证等3项审批项目外，我市保留的其余107项审批项目及所涉及的收费项目全部进入服务中心集中办理和收取，审批部门和审批人员成建制进驻服务中心，克服了多头许可、政出多门的弊端，实现了 "两集中、两到位"：即在职能部门采取行政审批职能向一个处室集中，审批处室向中心大厅集中；行政审批项目进中心到位，行政审批授权到处室和分管领导到位。

    管理方式的创新，在市行政审批服务中心按照市场经济发展的要求，引入职能部门之间互相监督、良性竞争的市场运行机制方面得以体现。多部门在统一平台、统一标准、统一环境条件下公开透明行使行政权力，使各部门之间能够相互比照、相互约束、相互激励，有力地制约了各部门的行政行为，既拓展了公众监督政府的途径,提高了政府公信力，也一定程度上避免了暗箱操作，铲除了吃拿卡要的生存土壤，实现了反腐倡廉的关口前移。

    3．技术创新

    改进行政许可办公方式，以电子政务为中心，发挥信息和网络技术在行政审批管理中的作用，通过网上发布信息和网上办公，以改革原有繁琐的审批程序，最终提高行政审批效率，是行政审批服务创新操作方面的内容。登录沈阳市行政审批网上服务中心，互联网用户可以随时进行表格下载、网上预申、在线咨询和办事进度查询等事项。运用现代信息化管理手段，向公众提供各种服务选择，提高行政审批信息化水平，实现行政审批由被动服务、即时服务向主动服务、超前服务转变。

三、行政审批制度改革与创新的意义

    1．促进政府职能转变

    行政审批服务中心是转变政府职能、提升区域竞争力的重要载体和有效形式。综合我国的国情和国外发达国家的成功经验，在新形势下建设行政审批服务中心是实现政府职能转变、深化行政审批制度改革和创新管理方式、方便群众办事的有效形式，也是推行阳光政务，从源头上预防腐败、构建和谐社会的重要举措。行政审批服务中心在履行审批协调功能的同时，可以一并提高政府履行公共服务和社会管理能力，对吸引更多的企业和人才参与地区的建设，对提升区域竞争力至关重要。

    2．顺应社会发展需要

    拓展行政审批服务中心功能，使之成为名副其实的为民、利民、便民的综合性政务大厅，是经济社会发展的必然。行政审批服务中心的生命力决不会仅仅停留在行政审批一项功能上。随着行政审批服务中心运行成效的进一步显现和社会公众的普遍认可，行政审批服务中心的发展方向将更加明确，服务功能将不断拓展，运行管理机制将不断创新，发展模式也会更加适应时代发展的要求。它将承担起更多的政府提供的公共产品和公共服务，由政府对行政审批事项办理情况的监督者，逐步转变成为代表政府面向社会服务、统一处理公民、法人和其他组织各类政务事项的专门机构，为社会公众在公平、公开、公正的环境条件下，获取政府分配公共资源的均等机会，成为政府联系群众、服务群众的纽带与桥梁。

    3．完善行政审批机制

    必须坚持建立多部门、多层次的协调运行机制，为行政审批服务中心的高效运行和长期发展提供保障。行政审批服务中心的高效运行，需要依靠各部门的大力支持。特别是像我市行政审批服务中心功能较多，牵涉到与很多部门的关系，因此，必须要协调理顺中心运行中的各种关系，建立健全多部门多层次的高效联动机制。特别强调要强化中心、窗口与部门"三位一体"意识，认真研究和理顺中心与部门、中心与窗口以及窗口与部门的协调关系。

    随着责任政府、服务政府、法制政府建设步伐的加快，行政审批服务必将会迎来进一步加快发展的新时期。许多新的功能和服务领域将不断被拓展，服务于社会、服务于群众的机制将日趋完善，尤其是随着信息技术网络的普及和推广应用，行政审批服务中心的服务手段必将更加人性化、快捷高效，受到人民群众的青睐。（沈阳市政府副秘书长、市行政审批管理办公室主任　陈国强）