正如企业家不能忽略产品的成本和收益一样，在市场意识和成本意识逐步强化的今天，政府成本问题也越来越多地受到了人们的关注。要想减少财政支出，提高行政效率，树立政府形象，促进廉政建设，就必须严格控制政府成本。据此，世界各国政府纷纷采取各种手段和措施来降低行政成本，在众多国家中，新加坡的一些做法因其成效显著而备受世人瞩目。

　　科斯曾指出:“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。”萨缪尔森指出:“政府的支出能够以两个相当不同的方式加以缩减。第一，人们可以使他们政府活动的效率更高。

 　　他们可以杜绝贪污浪费并且要求计划性以及较高的行政效率。第二，人们也可以改变政府的规模，通过削减政府的许多既有的职能而减少公共支出。“政府成本，是指政府在进行公共管理和提供公共服务的过程中所花费的各种费用的总和，以及由其所引发的现今和未来一段时间的间接性损失。一般可以将政府成本划分为显性成本和隐性成本两大类。

　　从1995年5月新加坡推出“公共服务21计划”开始，新加坡以减少政府成本为主要目标的改革重点集中在三个方向。一是在保持经济政策正确的前提下，坚持把重点放在制度改革上，即机构的简化、公务员的高效和廉政，从制度刚性上控制行政成本的增长，最大限度地减少显性成本；二是加入全球性的政府重组运动中，引进市场机制，根据其机构特点循序渐进、不断深化，使政府卸下沉重的财政包袱。三是构建电子政府并在相应的行政程序和办事原则方面进行创新，以减少政府运行成本。

　　■控制显性成本措施

　　用制度刚性控制成本增长

　　机构设置合理化

　　在新加坡行政成本控制过程中，对政府显性成本的控制主要是利用制度刚性通过以下途径进行的：（1）法定机构的重组。法定机构是新加坡公共部门的一种特殊形式，在职能上有两重性，一方面具有提供公共服务的运作职能，另一方面又代表政府实施行业监管；在运作上既有行政机构的公共特征，又采用企业化动作，进行独立经济核算。在新加坡公共行政改革过程中，把法定机构重组作为一个重头戏，并沿着职能分流、机构归并、企业化的方向递进。新加坡政府把法定机构中可以实现市场化、商业性的服务与体现政府管制的部分职能清楚地剥离开来。一些比较适宜市场化的行为，按照市场经济规律运作，但政府管制则理所当然掌握在政府手里。

　　●例如：新加坡电信局一分为二，分别成立新加坡电信集团和新加坡电信管理局，前者作为垄断性公共物品的提供者，实行企业化的运作机制，而后者的功能定位就是代表政府行使行业管理。

　　（2）政府机构的归并与新设。新加坡政府机构的调整包括对原有机构实施归并或建立新的法定机构。同时，为了适应社会经济的发展而设立一些新的法定机构。

　　●例如：原新加坡土地局、属于律政部的土地系统辅助处、新加坡土地注册局和测量部门等四个单位的服务对象基本相同，在2001年合并为新加坡土地管理局，这样就避免了“多管齐下”的现象。

　　●例如：新组建了知识产权局，把知识产权上升为国家重要的战略资源的地位，从而减少政府机构重叠。

 

卸下沉重财政包袱
 
　　重新调整政府与市场，政府与企业，政府与社会的关系，以使政府卸下沉重的财政包袱。首先，法定机构企业化。

　　法定机构主要是某些特定的垄断性公共物品的提供者，兼有公共性和市场性的特征。法定机构的企业化改革是分步实施的，第一步是分阶段或分部门实现业务的企业化运作，使其更具企业精神，增强对市场的反应灵敏度。

　　●例如：新加坡贸工部下属主导工业开发的法定机构裕廊集团自2000年起开始筹划部分业务企业化，并采取了一系列相应措施，其所下属的裕廊码头在2001年第一季度把属下JTC国际公司的房地产业务与“业开置地”实现了合并；在2001年第二季度，该集团的技术服务部门又与裕廊集团的子公司-JTC国际公司的咨询部合并，也实现了业务经营企业化；第二步则是最终实现民营化。如新加坡公用事业局改组为新加坡公用事业集团，完全实现了民营化。

　　其次，管理合同化。管理合同化是减少公共服务成本的一种基本形式，是指政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，以契约外包或竞争招标等方式，发包给非营利机构或企业，承包方按照契约要求提供公共服务，政府方则必须承诺购买承包商提供的公共物品并检验其绩效。管理合同化的主要目的是“政府的全部工作都应该采取某种形式的竞标，以便让私人部门也有机会投标，从而使成本更低地完成这些工作”。

　　●例如：新加坡贸工部是政府部门中最先采用管理合同的。2000年，贸工部对裕廊集团(前身称裕廊镇管理局)、国家科技局及经济发展局等三个法定机构，试用了革新的管理合同系统。如果说，新加坡独特的法定机构设立的本身是政府成本市场化控制的一种初级形态，那么，管理合同化实际上是对政府成本的第二次市场化改革。

　　陈虎(中国人民大学行政管理博士生)

 

控制隐性成本措施

 　　采用“高薪养廉”和“电子政府”

　　树立政府阳光形象

　　降低腐败造成的隐性成本，使隐性成本有形化，减少暗箱操作，树立阳光政府形象。相对于政府的显性成本而言，这种成本具有隐蔽性，是一种不会带来正面效用的成本，同时又难以准确地计量。但隐性成本可控制的弹性较大，政府管理模式有些许改变，就能对无形政府成本带来很大的影响。新加坡在政府管理中大胆采用了“高薪养廉”和“电子政府”等一系列方式，用高昂的投入换取政府工作的高质高效，结果表明，这些手段对降低政府的隐性成本是行之有效的。

　　（1）用“高薪”造就廉洁政府。新加坡是当今世界典型的“高薪养廉型”政府。

　　新加坡政府部门的工资水平在本国的各行业中高居前列，同时，新加坡还采取公务员每隔几年便大幅度加薪的做法。从政府成本角度来看，新加坡政府的高薪必然造成政府显性成本的增大，但“高薪”降低了政府官员贪污腐败的可能性，减少了腐败引发的隐性成本。

　　●例如：2002年8月国际非政府组织公布对102个国家和地区进行的调查结果显示，在廉政国家的排位中，新加坡列第5位，新加坡己经成为举世公认的成功地将腐败抑制在最低限度的国家之一。

　　（2）以“电子政府”降低政府运行成本。当世界上其他各国正在为政府部门设立网站而努力的时候，“电子政府”在新加坡早己不是什么新鲜名词了。新加坡从1981年起就开始发展电子政府，经过多年的努力，新加坡在电子政府建设方面被认为是世界上最发达的国家之一，在服务的深度上位居全球第一。“电子政府”既可以降低以办公费用为表现的有形政府开支，同时因为“电子政府”大大提高了政府的工作效率，所以降低政府隐性成本的作用也十分显著。虽然新加坡为构造“电子政府”有较大的投入，但由电子政府而带来的政府显性成本和隐性成本的降低远远大于为此所投入的费用。

　　●例如：新加坡生产力和标准局通过“电子政府”对中小企业技能发展基金的审批事务进行重组后，审批周期从原来的42天缩短到5天，对产品的测试也从以前的22天缩短到10天。

　　●例如：新加坡在2000年进行了第四次人口普查，由于借助互联网和新的人口统计计算机系统，仅动用了600名工作人员，花费2400万新元。如果按照传统的人工普查办法，至少需要动用6000名统计工作人员，花费7000万新元。

　　减少决策失误

　　决策失误的当事者终会离去，但决策失误的苦果却要由整个社会成员来品尝。新加坡通过一系列政策吸引优秀人才加入公务员队伍从事政府管理工作，在公开透明的舆论和国民压力下，优秀公务员组成的政府集团非常谨慎地做出决策，这就使新加坡政府在运作过程中因公共决策失误而转嫁给国民的隐性成本非常少，减少了决策的机会成本。

　　●例如：1996年－2000年新加坡公共服务支出占财政支出的比例分别为9.2%、16.2%、6.3%、7.5%、4.1%，仅就这一项上来看，新加坡的政府成本改革就已交出了出色的答卷。