北京大学政府管理学院 张勇进   
 
五问政府信息化外包（上）：寻找外包的逻辑起点
五问政府信息化外包（下）：莫使政府信息化部门空壳化
 
     编者按：对于政府而言，信息化外包是将政府信息化规划、建设、监理、管理、应用、运维等过程中的某一个或几个环节交给专业公司完成。作为政府再造过程中引入市场化机制的结果，外包现已成为政府改革和管理创新的趋势之一。
 
    然而，外包绝对不是包治百病的良药。现在，越来越多的政府部门关注如何有效率的开展和管理外包工作，但外包是否能够取得成功，取决于外包市场的成熟、外包企业的成长、政府对于外包的管理能力、政府和外包企业之间合作关系的稳固程度。
 
   本文将分上下两篇，从外包的时机、外包的内容、外包的关键、外包资金的管理和如何避免信息化部门空壳化这五个电子政务建设者关注的热点问题来探讨电子政务外包。
 
    政府信息化为何要引入外包服务，必须先从信息化建设历程谈起。我国的政府信息化建设从单机打字起步，经历了部门内部联网办公、政府上网、部门单体业务上网等初级阶段，现在由基础设施建设进入到信息资源共享和跨部门业务整合的阶段，由项目建设转向建设和运维并重的新阶段，由封闭性自办运维转向开放型合作运维的新阶段。
 
    随着工作压力、技术压力、编制压力、财政压力和责任压力的日渐加大，如何借助专业化和社会化的手段，来化解信息化发展过程中面临的种种压力，规避部门风险，自然就成为政府信息化部门（尤其是信息办和信息中心）主要领导所需考虑的重要战略问题。可以说，电子政务的新阶段催生了外包服务。
 
                                                                 一问何时采用外包
 
    何时采用外包，外包的边界在哪里，外包需要具备哪些条件，具备条件之后是否必须外包出去，这些都是选用外包服务之前需要考虑的问题。
 
    影响选用外包的因素，主要有项目建设和运维服务的需求是否清晰、外包范围是否明确、运维管理责任是否清晰到位、监管和激励机制是否健全等。
 
    选用外包，还需要考虑是否可以获得具有相应资质能力的本地化外包服务企业，其企业管理是否规范，技术队伍是否稳定，业务经历是否属实。而且，现在还没有专门的企业外包资质供政府部门选择评价，单凭网络系统集成资质、安全保密资质、软件开发水平资质，远不能涵盖外包服务的整个范畴。在外包服务的客观评价标准没有建立起来的情况下，选择外包企业绝非易事。本地化企业是否客观具备在可以接受的紧急响应时间内提供合适的计算机网络配件、软件故障排除服务的能力，也是选择外包的重要依据。
 
    是否选用外包，还跟政府部门信息化队伍的信息技术管理能力密切相关。如果政府部门自身对项目建设、计算机网络、业务系统、信息安全、数据存储、系统软件等的主要节点不熟悉，无法识别和定位故障的大致部位，无法划分故障的总体责任，那么，不可能有效管理形形色色的外包公司，而且，有可能让外包公司推卸掉理应承担的责任，网络和系统的正常运行标准无法达到，业务运行就无法做到稳定可靠。这样的政府部门如果选用外包服务，那么，信息化难以成为其核心业务的支撑手段，也担当不了支撑政府业务的责任。照此看来，这样的外包，将给信息化部门留下了隐患。      
    
    政府部门在外包之前，一定要思考明白，为何要外包，哪些内容适合外包，外包的价值何在，外包的风险在哪里，管理外包的手段是否具备。这就是外包的逻辑起点。

                                                                            二问哪些内容可以外包

    外包的内容跟政府信息化水平的发展阶段密切相关。不同发展阶段，信息化建设的内容、关注的重点和技术难点不同，外包内容也就有所区别。通常，政府部门将符合技术难度大、常态性、工作量大、专业要求高、牵涉面广这些特点的项目建设和运维服务外包出去。在信息化建设初期，外包主要集中于系统维护、项目开发，进入成熟期以后，外包主要集中于网络维护、系统运维等。

    从宏观的角度来看，信息化建设的前期规划、项目建设、系统运维，这三阶段都可以外包。现实中，项目建设外包和系统运维外包比较普遍，而且项目建设和系统运维这两个阶段在技术上相互衔接，互相关联，统一考虑这两个阶段外包对于政府部门比较有利。

    但是，也要防止外包公司借机讹诈，趁势漫天要价，或者在服务交接的过程中制造手脚。常见的做法是，业务系统的维护坚持 “谁开发、谁维护”的原则，硬件配件的维护分为“保修期内直接送修，保修期外选用原厂商或者其指定的服务商”两种情况。

    具体到每个项目和服务而言，外包的选择有所区别：

    个人计算机、打印机等桌面设备由于重要性不高、替代性强，政府部门自行维护的难度也不大，在现有人员不足以应付总体维护量的情况才考虑外包。但是，重要领导的桌面设备，由于数据敏感，最好由政府信息化部门直接维护，也便于为领导提供个性化定制的贴身服务。
      
    系统运维和升级改造，这两类外包也需要统筹考虑，有效管理。由于政府业务的信息化方式还处于摸索过程中，因此，系统建设后的运营维护是一个长期的阶段。这其中，系统升级和软件改造也比较普遍，系统运维和升级改造相互依赖，直接关联。

    技术难度大的专业服务，如机房专业设备的保修，视频设备的保修，磁带机和磁盘陈列的维护，采用厂商或集成商的专业外包服务比较妥当，响应速度也容易达到要求。

    网站建设运维服务、互联网接入服务和网络通信服务，由于独立性比较强，选择外包比较好。

    内容相对简单的批量性业务，如数据批量录入，数据格式转换等，可以外包。

国家信息化发展战略要求，创新电子政务建设的模式，逐步形成以政府为主、社会参与多元化投资机制，提高电子政务建设和运行维护的专业化、社会化服务水平。其中，外包就是电子政务建设模式的创新内容之一。政府信息化外包，意味着政府和企业之间新型信息化合作伙伴关系的建立。