《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)已于2007年1月17日国务院第165次常务会议通过,2007年4月5日公布,自2008年5月1日起施行。这不能不说是我国信息化历程中的一件大事,它显示了高层打造“阳光政府”的决心,《条例》将成为我国电子政务建设的助推器。笔者认为,《条例》对我国未来电子政务建设将会产生以下重要影响:
一、政府信息公开条例为电子政务建设提供重要法律保障。
《条例》的第一条规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例。”可见,《条例》的一个重要目标是促进行政法制化,这无疑给电子政务建设创造良好的法制环境。
我们知道,推行政务公开是电子政务的一项极为重要的功能,甚至可以说,没有政务公开就没有电子政务。什么能公开,什么不能公开,谁来公开,如何公开,都应该有明确的规定。然而过去我们只有一部《保守国家秘密法》,而没有信息公开的法律,因而导致了国家秘密与工作秘密像两只无限膨胀的大口袋,什么都可以往里面装。在这样的条件下,要通过电子政务实现政务信息公开,难度之大可想而知。政务公开的实践也证明了这一点。《政府信息公开条例》就是要将不属于国家秘密与工作秘密的内容从这两只大口袋中分离出来,通过网络等各种方式公之于众。这样电子政务建设就有了可靠的法律保障。
可能有人会问,政府信息公开条例仅仅只是一个条例,而事实上政府信息公开条例不是法律,胜似法律。首先,以行政法规的形式尽快确立信息公开制度,可以满足实践对统一的政府信息公开立法的迫切需要;其次,从法律效力上分析,根据我国宪法、立法与行政诉讼法的规定,行政法规是我国法律体系的当然组成部分,具有完全的法律效力,是人民法院审判案件的依据,以条例的形式确立信息公开制度并不会影响该制度的权威性和有效性;再次,由于信息公开条例是党和政府整个信息化战略中的一个重要组成部分,借助中央政府的统一部署和安排,必然会有助于条例的推行;最后,根据我国近20多年来的立法经验,类似于政府信息公开这样的制度,先实践、后立法,先制定行政法规或者地方性法规、后转化为法律,不但有利于法律内容的完善和成熟,也有利于经验的积累和法律的最终实施。
二、政府信息公开条例有利于打破政府部门之间的信息垄断,实现信息资源的共享与充分利用。
信息共享是成熟电子政务的一个重要特征。需要指出的是,在这里信息共享是指信息,特别是有效信息在政府之间以及政府机构之间的共同拥有与利用。信息公开是指信息对公众的开放。信息共享与公开能极大提高政府运行效率。然而,在传统政府模式下,政府信息垄断却是普遍现象,政府各部门极力维护自己对信息的独占权。
一是信息对一些部门来说意味着权力和利益。像医疗机构、工商部门、统计、公安等部门各自拥有一套数据,其中有一部分是综合的基础数据。在很多政府中,这些数据在各部门间还远没有实现有效共享,其根本原因是垄断信息就可以保住部门的利益。二是信息也意味着政绩。许多政府部门的日常工作,就是收集信息,再进行加工、整理,形成文件、报告、数据库等,提交给上级部门,为上级决策服务。所以,文件、报告等形式的信息是主要的工作成果,也是其政绩之一。还有一些如统计部门、政府研究机构、信息机构等,它们的政绩完全是通过其提供信息的质量和数量来衡量的。因此,各个部门绝不愿意轻易将作为政绩的信息与其他部门共享。
《条例》通过立法促进政府信息资源开发,解决部门间互联互通、资源共享的瓶颈问题。随着行政体制改革的深入,将打破信息资源垄断,逐步提高政务信息资源的共享水平,提高政府的社会管理能力和为公众服务能力。
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