我国将在2010年前后进入城市化国家，50%的人口将居住在城市，多数外商投资将集中在城市，越来越多的农民将移居到城市，大部分国内外游客要进入城市，城市无疑体现了国家的竞争力。而当前我国80%—90%的社会案件、社会问题发生在城市。所以，能不能在高速的城镇化进程中建立与之相适应的城市管理新模式，是摆在城市管理部门面前的一个重要课题。

　　一、当前我国城市管理领域存在的主要问题

　　一是人民群众对城市优质公共空间的需求与落后的城市管理手段之间的矛盾。城市公共空间是市民最宝贵的资产，是城市生活质量、生态环境的主要载体。为人民群众提供优质的公共空间是政府不可推卸的责任。但是，由于大多数城市政府在管理能力、政策法规、技术装备、信息收集与处理措施等方面准备不足，使城市管理出现盲区。许多传统的“门前三包”不到位的地方成了“脏、乱、差”的代名词，许多城乡结合部和“城中村”成为中国式的“贫民窟”。

　　二是突击性管理方式引发干群之间的矛盾。如果把城市看成一个人，城管部门就好比是医生。如果医生对于患者不是预防在先，有了小病不予理睬，等到小病变成癌症才动大手术，就不是维护患者利益的态度。城市管理也是这样。如对于流动商贩乱设摊位等现象，我们的城管部门往往不是事先进行人性化的疏导和安置，而是等到这些摊位固定化或半固定化，小商贩们采购了大量的装备、物资、商品后，才加以突然袭击驱赶，这时小商贩们的对立情绪就大了。再如破损的市政服务设施没有得到及时维护，造成群众的伤亡事故，也易引发群众对政府的不满和对立情绪。这些都是管理部门没有把问题处理在初始期和低成本状态酿成的恶果。

　　三是管理技术的专业化与以块为主、综合性行政执法思路形成的矛盾。城市是人类创造的最复杂的人工与生态的复合系统。一方面，城市规模越大，现代化程度越高，城市管理部门专业化程度就会越细，不可避免地派生出众多的专业管理法规和执法机构；另一方面，对现代城市进行有效管理，管理者需要非常强的综合执法能力。但是，综合执法部门往往专业技术支持储备不足，执法主体的地位也不明确。由于这两种功能在我国传统的城市管理模式中并没有协调一致，造成综合执法部门负担过重、专业部门闲得发慌的局面。

　　四是日益复杂的现代城市活动与政府效能低下的矛盾。首先表现在管理部门信息掌握不足，没有能力诊治“急病重症”。其次，由于缺乏有效的激励和评判机制，有些城管部门的管理人员对公共利益冷漠，对关系人民群众生活质量、影响和谐城市建设的城市疾病整治无动于衷。第三，有些城管部门被利益集团“俘获”。为什么一些城市管理部门对违法建筑缺乏有效管制？为什么“以罚代拆”越演越烈？因为以罚款了之，对违法者有利，对管理者亦有利可图。在这样一种机制作用下，城市管理往往难以代表公众利益，而会跟着利益集团走。第四，政府管理滞后，成本过高。上述问题的长期存在，使人民群众对政府的信任发生问题。城市管理需要通过政府的公信力和法规的强制力，来捍卫公众利益的底线。如果政府失去公信力，法规失去强制力，许多公共政策措施都将难以推行。

　　鉴于此，全国许多大中城市目前都在开展城市管理新模式的探索。

　　二、信息技术为突破城市管理的困境提供了新的契机

　　城市管理新模式是以信息化为手段，集成政府各种管理资源和公共服务资源，在特定的社区网络内，及时发现并综合解决各类问题的一种管理机制。目前在北京市东城区、朝阳区和扬州、深圳等城市试行的主要是12319市政服务热线和数字化城市管理系统。

　　12319热线是一种低成本的现代化管理手段。只要市民电话能够打得进，城管指挥中心能够收发电子邮件，群众的问题能够得到反映，责任单位处理后能够反馈处理结果，城市管理新模式的雏形就算形成了。

　　数字化城市管理系统是通过GIS、GPS、RS等信息管理新系统进行构建的。这个系统将城市地理空间精确划分为以街道或居委会社区为基础的单元网格，将城市管理对象按“部件”（指公共设施、交通设施等）和“事件”进行详细分类，经过编码、定位，将所有城市管理问题都在数字化的地图上标明，落实到单元网格中。系统设立指挥中心和监督中心。在每一单元网格，都设立一名现场监督员。监督员在自己所辖领域内发现问题时，用“城管通”手机现场拍照，将情况（包括时间、地点和所发生的问题）迅速反映到监督中心，监督中心立案并将信息批转到城管指挥中心。指挥中心确定责任单位到现场进行处理。处理完毕后，指挥中心批转回待核查案卷，监督中心派出监督员现场核查，将核查结果传回监督中心，最终结案。整个过程要在确定的时间内完成，否则相关单位将承担相关责任，受到相应处罚。这样，就实现了城市管理在空间和时间轴上的精确定位。

　　通过现代网络系统来实施城市管理具有以下几个明显优势：

　　一是有利于变粗放、低效管理为精准高效管理。数字化城市管理系统在事件的处理上，以块（基层单位）为主，条条协助；在部件的处理上，以条为主，块块协同。两者职责分明，无法推诿。在城市地理空间上责任到人，职责范围定位准确。在时间上实行流程化管理，定人、定时、定量，记录在案，无效返工，及时处分。

　　二是有利于变突击式管理为经常性的、深入到每个角落细节的管理。实践表明，运用数字化管理系统进行城市管理，“实时”发现和处理问题的能力大为提高，就像是“医生”时时在关照“病人”，“在线”诊断“病情”，时刻在做“疾病”预防治疗工作，有利于将影响城市健康运行的事故消灭在萌芽状态。4小时内发现问题、12小时内处置问题，已成为城市管理新模式的通用行为规则。

　　三是有利于整合管理资源。新的管理模式能够通过网络化实现不同专业部门如市政、房产、绿化、交通、建筑、环保以及电力、热力、供水等公共服务机构的管理资源在空间、时间上的整合，能够通过在政府城管机构中设立监督中心和指挥中心进行双线运行，使管理行为从传统的一次性工作指令变为循环反复的检查落实，从单向管理变成反馈追踪。

　　四是有利于变政府城管部门的低效、迟钝为高效、敏捷。12319服务热线和数字化城市管理系统的联动，实际上是一场城市管理的效能革命。只要有群众电话举报或者监督员报告，对于出现的问题，任何一个职能部门都推卸不了，草率不了。推行数字化城市管理后，专业部门的信息量一般增加9—12倍，及时消除了许多社会不和谐因素和城市管理的盲区。

　　五是创造了一种市民参与城市管理的机制。市民可以通过网络系统直接向城管专业服务单位和综合部门“分配任务”，督促其完成，从而将城市管理置于市民的监督之下。

　　三、城市管理模式创新应该注意的几个问题

　　当前，各大中城市应将推广12319服务热线和数字化城市管理系统作为构建和谐社会的主要抓手。

　　要尽快设立与优化12319服务系统。12319服务热线只需几十万元就可建立，是一种低成本的现代化管理手段，完全可以在两年内实现全覆盖。但是要使这条热线真正高效运转并不容易。一是一线接听员的经验要丰富，要有独立判断能力。二是处理程序要形成闭环管理，及时向举报人反馈处理结果，取信于民。三是管理系统对群众的呼声，要能传递，有记录，能对共性的问题处理公开登报评判。四是指挥分析小组要有丰富的经验，判断精确，指挥恰当。因此，12319管理系统需要对接听人员进行技能培训。例如，杭州市设立服务热线时，就派遣城建系统和其他部门的后备干部为接线员，每人每天接听回答35个问题作为定量指标，群众满意率达98%。几个月下来，每个人都粗通了城市管理，了解了群众呼声，锻炼了处理问题的能力。

　　要稳步推行和优化数字化管理系统。数字化管理将整个系统信息化、程序化，需要投入的资金比较多。发达省份应在五年内实现数字化城市管理的全覆盖；中等发达的省份五年内应该完成1/3或1/2城市的试点工作；发展中的省份至少应在省会城市、大城市推广。当前，建立和优化数字化城市管理系统，要注意解决以下几个问题：

　　一是系统设计包含内容不可太多。初创时期的数字化城管系统如果把民政系统、治安系统、人口系统都同步纳入，容易一下子就把整个系统压垮，使这个系统成为失败的或投资很昂贵的系统。

　　二是服务范围、空间覆盖面要逐步扩大。目前试点城市的数字化管理一般覆盖的是已建成的城市区域，但城市管理混乱更严重的是城市边缘地区。一个好的管理系统要能够及时扩展，要能够快速适应城市的发展变化，逐步覆盖城市和城乡结合部所有人群活动频繁的区域。

　　三是器械装备要适当。有些试点城市的管理系统配置了昂贵的大屏幕显示设备，其实一台廉价的投影仪就可以。市一级指挥中心装备一台大屏幕显示器，区一级就没有必要，只要能够对信息进行传递、接收、处理就可以了。按节约型的原则来创建和实施新模式，新系统的投资和运行成本可以大大减少。

　　四是系统运作成果的奖罚要分明。对管理效能高的专业部门不奖，差的不罚，就会失信于民。实际上，通过系统自动生成的数据，可以非常清楚地了解各专业部门管理效能和服务态度的好坏。如果对差的不作相应的处理，市民参与监督的积极性就会逐渐丧失，整个系统的效用就会大打折扣。

　　五是系统管理内容中可以外包的业务要及时外包，以引入竞争机制，提高政府效率。实行数字化城市管理，能最大限度地实行城市管理事务的社会化营运、物业化管理和市民大众的参与。系统的信息收集员队伍没有必要按事业单位来组建。管理指挥中心和反馈系统的工作人员也不必都是公务员编制，而应该建立奖罚分明、能进能出的制度，形成内部自我优化的机制。

　　数字化城市管理系统和12319服务热线这两个系统各有特点：数字化管理系统是政府主动发现问题，解决问题，属于主动服务；而12319是被动的服务系统，群众有呼声，通过接线员接听，分析记录，专业部门处理了再向群众反馈。数字化城市管理系统是政府内部的延伸服务系统，是内部解决问题的执行和自我反馈系统；12319主要是外部系统，是针对群众生活中遇到的问题及时进行反馈的处理系统。数字化管理系统具有内部小反馈的自动处理机制；12319是个大反馈系统，可以通过人民群众对处理结果满意不满意形成大反馈，并具有根据这个最广泛的反馈来做出应答的机制。这两个系统的功能需要整合和优化，但是不能相互替代。

　　数字化城市管理系统和12319服务热线是一种新鲜事物，需要在不断磨合中成熟。各级城市管理部门应在积极使用的同时，通过持续的研究、改进和完善，促进其健康发展。