一、国库集中支付改革的现实意义

近年来，江苏省太仓市财政体制改革不断推进，对全市经济社会的健康快速发展起到了有力的促进作用。特别在加强财政支出管理方面进行了一系列大胆的探索和改革，通

过推行“收支两条线”、部门预算、政府采购、部门建立会计核算中心等财政改革。这些改革较好地规范了财政资金的收支行为，对从源头上防止和治理腐败起到了积极的促进作用。但这些支出改革的支付方式主要是通过预算单位设立多重账户分散进行拨付资金，尚未形成统一、集中的资金支付体系。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，这种在传统体制下形成的运作方式显露的弊端越来越突出。

一是重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，不利于实施有效管理和全面监督。

二是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据。

三是支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象，加大了财政调度资金的难度。

解决这些问题，最有效的途径就是实行国库集中支付制度的改革。国库集中支付制度作为政府支出管理的重要手段和改革预算执行的必要保障，是市场经济国家适应市场经济体制的要求，是解决财政性资金分散支付所存在弊端的国际通用方式。其做法为：在坚持资金使用权和审批权不变的前提下，取消各预算单位原来的账户，财政部门建立国库单一账户体系，将所有财政资金都存放于该账户体系，并在预算单位需要实际支付时，通过直接支付和授权支付两种方式将资金从国库单一账户体系中直接支付给供应商。

根据财政部、省财政厅关于国库集中支付改革精神，结合太仓市实际，对市级预算单位实行国库集中支付改革。太仓市国库集国支付中心2003年4月份开始筹建，7月份试运行，8月份投入正式运作。

二、国库集中支付制度的实践

（一）国库集中支付的遵循原则

1、预算单位会计主体不变的原则。

实行国库集中支付管理是在“预算单位资金所有权不变、资金审批权不变、资金使用权不变、会计核算权不变”的原则下进行，所有资金收支都按规范程序在国库单一账户体系内运作，有利于规范操作。这样既可以理顺政府分配关系和政府财政资金的权属关系，保持财政资金的完整性和统一性，又可以在不改变各预算单位的事权与财权关系的情况下，保证部门、单位工作的正常开展和理财积极性。

2、透明管理原则。

在“四不变”的前提下，将预算单位会计工作和出纳工作相分离，资金用款和资金拨款相分离，部门、单位按照《预算法》和《会计法》的要求，在年初部门预算的编制，定期会计报表的报送，年终财务决算，筹集资金，组织收入，使用审批资金，实施会计核算、财务管理、资产管理等方面仍行使既定职能。支付中心则提高财政性资金的支出拨付整个过程的透明度，有利于管理监督。

3、资金高效运转的原则。

力争减少资金使用和拨付流转环节（支付中心工资到个人，用款到供应者、采购到供应商），使预算单位用款更加及时便利，加快资金运行速度，提高资金使用效率。

4、积极稳妥的原则。

实行集中支付制度是一项全新的工作，考虑到我市经济发展现状，遵照市委、政府的“态度坚决、稳步操作、逐步到位、规范动作”十六字方针，我们采取分步实施，先易而难，平稳过度的办法，在单位选择上“先行政、后事业”，在实际操作上遵循“先集中、后规范”、“先合理，后合法”的原则。

（二）国库集中支付的实施范围和内容

1、实施范围。包括市直机关工作部门和事业单位原则上全部纳入国库集中支付管理（实行企业化管理的事业单位除外）。

2、实施内容。预算单位的预算内资金、预算外专户资金、上级专项拨款、政府性基金、专用资金及其他资金（工会、食堂除外）安排的支出均实行国库集中支付。按具体支付形式分为：统一发放工资支出，统一政府采购支出，统一专项经费支出，统一其他支出。支付中心按照批准的年度部门预算和政府确定项目，结合用款计划和支付申请，统一办理支付业务。

（三）国库支付中心的组织机构

改革财政国库管理制度，实行财政性资金集中支付，大量的支付业务将由预算单位转到财政部门直接办理。为有效管理监督，按照财政国库管理与支付执行相分开的要求，太仓市成立了国库支付中心，隶属于市财政局，机构性质为全额拨款事业单位，工作人员参照国家公务员管理制度进行管理。其主要负责受理审核预算单位的支付申请，开具支付令，进行相关的会计核算，保证账目准确，及时反映支付情况，为预算执行分析提供信息等工作。内设五个科室，其组织结构图如下：

（四）建立国库单一账户体系

账户设置是国库集中支付制度改革的核心问题。根据《财政国库管理制度改革试点方案》中对账户设置的要求，结合太仓实际，我们构建了由财政部门直接管理的国库单一账户体系：“国库单一账户”、“预算外资金专户”、“国库集中支付专户”、“财政专项资金专户”。

 

“国库集中支付专户”由国库支付中心在代理银行开设，用于纳入国库集中支付预算单位各类资金的直接支付和授权支付，与“国库单一账户”进行清算，接受“财政专项资金专户”、“预算外资金专户”的各类拨款，以及单位取消账户后的划入款和上级拨款等其它资金。由于资金管理不仅涉及财政性资金，单位的往来资金也纳入管理范围，鉴于人民银行与商业银行间的自动高效清算系统尚未完善，我们通过对统发工资、政府采购等预算资金支出实现与财政国库管理的国库单一账户等账户之间实现内部清算，达到大量闲散资金集中在国库单一账户上的最终目标。

根据县级市预算单位资金规模较小和纳入管理单位绝大多数分布在市区的特点，通过核定备用金的形式来支付日常公用中的零星支出等费用，来实现“预算单位零余额账户”功能。取消预算单位除工会、食堂之外的所有银行账户（含基本支出户、基本建设账户等），账户撤销划入款全部划入国库集中支付专户上。

 

（五）工作流程和具体业务处理

1、国库集中支付工作流程 

 

（1）取消预算单位银行账户，账户原存资金统一划入国库集中支付专户上，预算单位所有资金均纳入支付中心统一管理。

（2）由预算单位上报用款计划，财政局有关科室根据预算指标对用款计划进行审批，并下达到国库支付中心和预算单位。

（3）对于直接支付业务，发生实际用款时，由预算单位提出支付申请，支付中心根据用款计划、购货合同、购货票证等依据进行受理审核后，开具直接支付凭证，由代理银行将资金通过“国库集中支付专户”直接支付给个人和供应商。

（4）对于授权支付，国库支付中心通过核定支付给预算单位一定数量的备用金，在规定支付范围内的零星费用，预算单位可自行支付后，向国库支付中心核报，国库支付中心受理审核后，记录相关支付信息后，开具授权支付凭证，预算单位到代理银行领取核报的备用金。

（5）支付中心负责资金收付的会计核算，与财政局、代理银行、预算单位定期进行对账，提供相关信息

　　

2、具体业务处理

（1）工资统发

预算单位按规定将工资变动信息报人事局、财政局审核后，传递给国库支付中心工资统发科进行工资变动，月底工资统发科按规定生成工资发放汇总表（按单位按预算科目进行汇总）报财政局业务科室，其审核后送国库支付科清算拨款。国库支付中心开具支付凭证通知统发工资代理银行，将工资款项划入个人工资账户。为了方便预算单位工作和满足会计核算的需要，我们采取预算单位上报变动信息，国库支付中心集中处理工资信息的方法进行工资业务处理，将统发工资类别分为行政公务员等十二大类，统发工资项目包括国标、省标和市标等项目，代扣项目包括住房公积金、个人所得税、个人负担的医疗保险费和养老金等项目，并将代扣款项同实发放工资一样分解到相关的专用账户上，最后将工资发放表、入账通知书、各种代扣凭证等会计原始凭证传递预算单位予以入账。

（2）政府采购

预算单位采购项目结束验收后，将《采购合同》、《政府采购项目资金结算单》、《资金直接支付申请单》、发票等材料报政府采购中心审核后送国库支付中心申请支付，业务受理审核后，出具支付凭证，通过代理银行直接将资金划入供应商账户。预算内资金来源的采购项目，根据《财政支出结算清单》与国库单一账户进行清算拨款。预算外资金来源的采购项目由业务科室根据采购计划和预算单位预算外资金的组织情况，将资金拨付至国库集中支付专户。

（3）公用事业等托收费用

对于预算单位的水电费、电话通讯费、邮寄费、经常性的社会保险费用等原来通过预算单位基本账户托收的费用，在国库集中支付方式下，支付中心与预算单位签订一份公用事业费用托收委托书，收取费用的单位直接将发票送达国库支付中心，支付中心受理审核后，开具支付凭证将资金直接支付给收费单位。通过上述操作，简化了预算单位直接支付的手续，减少支付中心业务受理工作量大的压力。

（4）其它零星支出的直接支付

预算单位先填写《直接支付申请书》，连同发票等支付凭据向国库支付中心申请支付，受理科进行业务受理审核后，资金科开具支付凭证，通过代理银行将款项直接支付给供应商或个人。同时，发票、直接支付申请单和支付凭证单位联等会计原始凭证传递给预算单位进行会计核算。

（5）授权支付

首先根据预算单位的申请，经国库支付中心核定，预借给预算单位专管员一定数量的定额备用金，对规定支付范围内的费用，经预算单位内部审批后，专管员可将费用支付给经办人员，然后专管员将授权支付的支付信息，填写《授权支付核报单》将支付信息报支付中心，经业务受理记录支付信息后，出具支付凭证，补足备用金。对于出差等需用较多备用金情况，预算单位可以通过申请非定额备用金来解决。授权支付金额占总支付金额的比例约为4%左右。

以上纳入预算管理的各项支出，通过计划指标来控制管理，实现财政局与国库支付中心之间内部清算，达到预算资金集中在国库单一账户的目标，这块资金占到财政性资金的70%左右。预算外资金由于组织收入等原因，以计划控制为前提，通过缩短拨款周期，实现财政专项资金专户、预算外资金专户与国库集中支付专户之间的拨款。

 

（六）建立财政管理信息系统

为了达到提高财政支出透明度，加强财政管理监督，提高财政资金使用效率的目标，保证国库集中支付制度的有效运行，我们建立了管理先进、操作可靠的财政管理信息系统，为国库集中支付改革提供强大的技术支撑。

包括覆盖市区各部门、预算单位的电子政务信息网络系统，财政局和国库支付中心的高速局域网络系统，预算编审系统、指标计划管理系统、预算拨款系统、工资统发系统、政府采购管理系统、国库集中支付系统、账务和报表系统等财政业务应用系统，上述各财政业务应用系统已在财政局预算科、国库科和业务科室正式运行。

预算单位国库集中支付系统包括预算编制、指标和计划管理、申报和查询、账务报表等管理功能，目前，业务量大、计算机应用水平较高、具备条件的单位已经实现网上指标和计划管理，支付申报和查询，并能根据经国库支付中心受理支付确认后的相关信息自动生成预算单位会计凭证，真正实现信息的共享利用。

 

 

三、应用效果

从2003年7月份3个一级单位的所属12个试点基层单位开始，到现在的48个一级单位所属180个基层预算单位，累计受理直接支付业务4936笔，支付金额12718万元，授权支付业务748笔，支付金额543万元，纳入统发工资人员共计12968人。通过近半年的实践，建立国库集中支付制度，我们认为至少达了以下几方面的目标：

1、财政监督进一步加强，节约了库款，资金使用效益得到提高。国库集中支付下，预算单位的用款必须通过国库支付中心的审核确认后，方可支付，强化了财政监督职能，通过内部清算，大量资金集中在国库单一账上，资金调度能力得到提升，资金周转速度明显加快。

2、加强预算管理，严格预算开支。实行国库集中支付改革后，预算的编制要求更加严格。各项支付的依据是用款计划，没有预算，编不了用款计划，没有用款计划，办理不了直接支付和授权支付手续。财政部门批用款计划，其依据为用款计划的内容是否符合预算，预算里有的可以支付，预算里没有的，就不能支付。所以说，预算编制工作得到了加强。

3、从源头上预防和治理腐败。实行国库集中支付后，中间各个环节见不到钱，减少了直接接触资金的机会，这样也就从客观上减少了腐败的条件。另外，财政事前监督得到加强，资金支付的透明度提高，促使预算单位按规定行事。

4、有助于推进民主理财和科学理财。实行国库集中支付后，由财政部门统一支付各部门资金，使得各部门资金处于财政部门的监督控制之下，社会公众通过政治民主程序对财政进行监督，也就可以监督各个部门预算资金的安排使用，由此增进决策部门的民主化、科学化，强化政府预算管理，规范预算分配行为，推进民主理财和科学理财。

5、有助于财政政策的宏观调控职能的发挥。实行国库集中支付后，对财政资源实行集中化管理，便于财政部门及时、准确、全面掌握财政资金运行信息，为政府科学编制预算收支计划，合理制定相应政策，实现政府的宏观经济社会管理目标。