我国电子政务的发展正在不断催生大量包括重要政务信息、经济信息和个人信息等内容的电子档案。但是由于目前电子档案的规范化、标准化管理体系尚未建立，电子档案信息资源的现实共享和作为数字文化遗产的永久保存等矛盾已显得日益突出。在党中央、国务院明确档案部门应加快传统载体档案、文件、资料等数字化进程的背景下，江苏省政府确定“电子档案中心”为江苏信息化12345计划中全省信息化基础性、全局性、标志性工程之一，尝试通过信息化重点工程建设项目解决电子政务建设中电子档案的管理问题。本文从江苏电子档案管理的实际出发，结合电子档案中心建设由点到面作出分析并对如何解决我国电子档案管理等问题提出一些建议。

  一、江苏电子档案中心提出的背景和可以解决的主要问题
    随着江苏近几年电子政务的快速发展，业已产生和正在产生的大量电子档案信息资源如何管理、如何作为数字文化遗产永久保存、如何打破部门屏障反哺政府及社会公众的问题提上了议事日程。从资源共享和效益优先的角度出发，建设电子档案中心进行集中永久保藏势在必行，可以解决如下问题：

   1、建立标准体系，加大标准执行力度问题
    法规和标准是电子档案管理的基础和最实质性的保障措施，缺乏完整的标准体系和标准执行不力是当前电子档案管理建设中的主要瓶颈，目前，各级政府部门大多未能在办公自动化系统中执行国家档案局已出台的《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002）等标准，使得数据格式、结构不统一的“数据垃圾”存在不断生成的可能性。电子档案中心作为专门管理机构将推动涉及电子档案资源的一系列归档范围、元数据标识、描述、存储、查询、交换、管理、检索、利用、真实性鉴定、安全等标准规范的出台与执行。

  2、档案数据分散和资源浪费问题
    网络环境下许多信息中心或计算机中心已成为保存电子档案载体的机关“第二档案室”。许多部门重电子公文的流转，轻数据的归档管理；即使比较注重数据集中的部门，也仅仅将数据集中在一台或几台服务器、小型机上，既没有建立档案数据库，也没有建立良好的管理和备份体系，更没有及时向档案部门实施法定移交。有的已发生服务器硬盘损坏，2000-2002年数据无法恢复、以至永久丢失损毁等现象。电子档案数据分散的直接后果就是：许多电子档案数据得不到档案部门的合理收集和鉴定，在三个月最长一年时间内就会面临被删除而得不到保存的结局，国家档案信息资源散失的危险性和风险加大；投入重金重复的存储，延缓了电子档案信息资源“有效管理+开发服务”格局的形成，造成重复建设，提高了政府信息保管的成本。

   3、档案部门在电子政务环境下依法接收电子档案的问题
    《档案法》明确“档案工作实行统一领导、分级管理的原则”， “县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业”，“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案”。按照依法行政原则，档案信息资源管理早已形成有效的三级管理模式和较为完备的体系，在对信息资源的管理上档案行政管理部门具有法定权威。电子档案中心可以依法加强档案部门集中管理档案信息资源的地位，保护档案文献遗产，实现档案信息资源共享。需要强调的是，在电子档案的管理上，档案局和档案馆是一体两翼的作用。档案局作为行政管理部门，有对电子档案等数字资源实行业务监督和指导的任务，而档案馆的电子档案中心是电子政务重点业务应用平台的组成，它的性质不同于一般的行政厅局，它是综合性实体和电子政务产生各类有保存价值信息的归宿地和着陆地，基础性地位等同于数据处理中心、备份中心，是与统一平台和各类业务系统同步运作的机构，具有动态性、超前性和综合性。

  4、国家综合档案馆电子档案管理经费不足的问题
    经费明显缺乏，是各级档案部门面临的一个普遍问题，满足不了社会公众对档案利用的迫切需求，制约了档案数字化和电子档案开发利用的稳步发展。2006年《江苏省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出 “加强档案资源建设，保护档案文献遗产，推进档案数字化进程，提高档案馆服务功能”，电子档案中心的建立可以确保档案馆得到公共财政支出的保障，落实档案数字化任务，尤其是针对利用频率高和濒临损毁的珍贵档案文献遗产的数字化。

  5、电子档案管理机构和人才队伍亟需加强的问题
    档案信息化人才缺乏是制约电子档案管理的另一个重要因素，各地档案部门普遍缺乏既掌握丰富的档案工作理论和实践经验，又掌握现代信息技术、计算机技术、通信技术、网络技术等、适应档案信息化现代化建设需要的应用性人才。以江苏档案系统为例，截止2005年底，江苏省三级档案行政管理部门和各级各类档案馆共286个、2000多人，省、市级机关和企事业单位专兼职人员8815人。文化程度本科以上（含双学士、硕士）1000多人，大多为档案专业毕业；具有高级专业技术职务的200多人。数据显示，江苏档案机构完善，人员具有一定规模，但是信息化人才、复合型人才和高层次人才严重缺乏。电子档案中心的建立有利于汇聚和培养所需人才。

    二、解决电子档案管理的几点对策

  （一）在实践的基础上稳步制订相关电子档案管理标准
    电子档案管理，首先必须遵循国家已有的电子文件标准与规范，如国家档案局《电子公文归档管理暂行办法》、《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002）、《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求》（GB/T17678-1999）和《纸质档案数字化技术规范》（DA/T 31—2005）等；遵循“电子文件全程控制”和“文档一体化管理”原则，切实有效地维护电子文件的真实性、完整性、有效性，保证电子档案内容齐全、元数据等数据结构一致，保证从文书部门到档案部门的数据流畅通和完整，确保电子档案得到科学保管和高效利用。在实践过程中要保证电子档案的顺利采集、保管和整理，还必须制定电子档案的整理和归档范围和保管期限、文件处置表等规范；档案馆要和电子公文数据交换平台和办公自动系统进行交互，就必须制定电子档案中心等接口规范、归档元数据、移交元数据、日志文件数据、内容留痕数据、留真信息数据、存储和利用格式等多项细致的标准。这些标准的研究和制定必须体现技术的前瞻性、包容性和可操作性，立足当前，着眼未来，反映档案信息化的应用水平。

 （二）重新确立有效的电子档案管理运行机制
    随着电子政务建设的发展，电子签名、内容管理等信息技术的渗透和应用，我国传统的档案管理机制已与形势的发展不相适应，必须实现流程再造，形成新的电子档案管理运行机制。在新机制中，电子档案的管理不仅仅是档案部门的事情，更是一个系统工程，需要明确相关责任者的职责。该责任体系大致可由以下五部分组成：

1、档案行政管理部门的责任定义：参与本地信息化建设的规划，具体负责研究制定电子档案管理规范标准，在全地区范围内监督指导国家有关档案信息化标准规范的监督执行，重点指导各部委办厅局和企事业单位的电子文件归档和电子档案管理工作。

2、国家综合档案馆的责任定义：负责依托电子政务网络，建立“电子档案中心”或数字档案馆，按照管理权限，分别在省市县三级各部委办厅局和企事业单位范围内，开展电子文件归档和电子档案的收集、接收、管理、保存、利用和服务。

3、单位档案部门的责任定义：依法监督和指导本单位及所属单位的档案工作，负责本单位电子文件归档范围的具体制订、管理制度和电子档案管理与办公自动化系统与业务系统中电子档案管理的应用需求。与信息部门配合收集电子文件，保证应归档电子文件的真实性和完整性，具体组织实施电子档案向电子档案中心或数字档案馆的实时移交。

4、单位信息部门的责任定义：负责电子文件的归档接口和归档电子文件的有效性管理。配合档案部门对逻辑归档电子档案数据进行科学、有效、安全的管理。严格执行国家有关档案信息化标准规范。协助向电子档案中心或数字档案馆的在线或离线移交电子档案和分布式管理。

 5、文书处理部门的责任定义：根据工作实际，配合档案部门管理人员制定电子文件归档范围和保管期限，收集和管理单位形成的电子文件和电子档案，并按照国家、地方标准实时将反映工作全面情况的电子档案信息归档。

（三）建设以电子档案中心等集中管理载体为核心的电子政务项目成果共享体系

    电子档案中心是电子政务建设的重要组成部分和加强政务信息资源管理的公益性、基础性工程，是在电子政务发展的成熟阶段，建立电子政务成果共享体系的法定载体，是数字档案馆的初级阶段与核心主体，是在信息时代对传统纸质载体档案馆功能的继承、发展和延伸。有利于各地区资源共享，有利于规避数字档案文化遗产散失和损毁的风险，有利于以较小成本维护政府信息资产的安全。

   1、特点和作用：集中统一，建立规范的电子档案采集保管利用体系；强调协同，融合电子政务各种支撑平台和应用系统；突出应用，加快档案信息政府的利用和公众的利用。所保存的信息资源具有唯一性、凭证性和历史权威性。重要作用在于：防止电子时代的“历史失落”，依法保证电子政务环境中党和政府的数字遗产仍然能够为现在和将来保存；解决电子文件的“重用轻管”，按照档案管理原则，使具有保存价值的电子文件安全有效地归档和管理，保证今后利用的凭证性、有序性和完整性；促进电子档案的“有机整合”，按照法律赋予的地位，将办公自动化和业务系统中产生的政务信息资源整合成共享信息库；提供档案资源的“公益利用”，综合开发利用电子档案信息资源宝库，支持领导决策，便于公民或企业出于公益性、商业性的目的适当使用政务档案信息资源。

   2、总体架构：电子档案中心是以综合档案信息资源为处理核心，利用数字化手段，通过网络实现资源共享的超大规模、分布式数字信息系统和数据仓库，是当前电子政务系统、数字档案馆不可或缺的重要组成部分，属于政务数字信息基础工程。宜采用核心层、中间层和基础层三层伞形分布式结构，通过联合检索的分布式索引技术，各层电子档案数据库互为组成，实现了电子档案信息总量的增值。

    3、应处理好的几个关系：电子档案中心不是孤立，必须与电子政务的有关机构、支撑平台和信息化重点工程项目建立有机联系，相辅相成，共同构成社会信息化资源共享体系，起到桥梁和纽带作用。必须强调的是电子档案中心的关注点在永久保存数字档案信息遗产。数字政府、电子政务和电子档案中心之间的关系可以通过下图来表示：

   与CA认证中心关系：为保证电子档案的真实性，解决日后法律凭证作用，备份CA认证中心与电子档案有关的数字证书。不涉及数字证书发放与维护。

   与灾难备份中心关系：为保证电子档案的长期有效性和安全性，将需永久保存的电子档案数据在省灾难备份中心备份，解决类似传统档案馆后库的问题。不涉及各机关系统流转数据和应用系统、数据库的备份工作。

   与数据管理中心的关系：为解决网络、平台等重复建设问题，利用数据管理中心构建的数据交换平台，在线收集和移交具有保存价值的电子档案，作为流转后在归档范围电子档案的着落地。不涉及数据流转与管理工作。

   与五大基础数据库关系：按照档案法规定，永久保存五大基础数据库中对国家和社会有永久保存价值的电子档案数据。不涉及数据库的采集、日常应用和维护。

    在我国政务信息化走了20多个年头的今天，我们必须正视电子档案管理的问题。这不仅是个话题，更是需要政务信息化建设者共同参与解决的问题，是对历史负责的一种表现。加拿大在2004年立法将档案馆、图书馆、博物馆等几种国家职能合并，成立了加拿大图书档案馆，继续在电子政务环境下记载加拿大政府的历史，协助政府机构管理数字记录遗产，已接收10亿比特政府官方电子档案；2005年美国耗资3.08亿美元正式启动电子文件档案馆（ERA），提供对联邦政府部门电子文件的管理、保存和在线利用。这些电子政务先驱国家的经验告诉我们：拾级而上，循律而动，传承历史为要务。