新加坡电子政府取得成功的核心因素
来源:上海市信息化委员会 更新时间:2012-04-14
 

新加坡经过多年摸索,于20世纪90年代末开始运行新的信息化推进机制。2000年该国进入了发达国家行列,信息化应用也处于世界先进水平,在全球经济论坛《2004-2005全球信息技术报告》中排名世界第一,连续五年在埃森哲《全球IT报告》中被评为全球三大最佳电子政府(即美国、新加坡、加拿大三国)之一。目前,新加坡已形成一套包括管治理念、组织体制、决策机制和运作体系在内的,适合国情且比较成熟的信息化应用推进体制、机制和法制,尤其是政府信息化在建设广面、应用深度、政务与经济社会融合度三个方面突现显著成效。现就成功的核心因素作简要分析:

因素之一:有一套分工明确、衔接紧密,以“决策慢、行动快”为特色的治理体系

新加坡是一个680平方公里的岛国,自然资源较为匮乏,90%的食品和50%的饮水靠进口。为保持国家较强的竞争优势,该国政府注重利用信息化进一步提升政府的管理服务能力,从而成为全世界最早推行“政府信息化”并取得显著成效的国家之一。1999年12月1日,以调整成立新加披资讯通信发展管理局(以下简称IDA,职能类似我国的信息化委员会)为标志,建立起一套独具特色的信息化应用推进治理体系。

新加坡拥有400万人口,只有一级政府。但在信息化推进治理结构上却设置了四个委员会,其作用何在?我们认为主要是追求分层管理、分类处理的效果。第一,该治理结构纵向到顶,横向到边。最高可到国家领导人,并可通过常任秘书委员会协调所有政府部门的行动;第二,管理层次分明,责任主体明确。ICT委员会、公共领域ICT指导委员会、公共领域ICT审查委员会分别负责提升整体应用效益、信息化工作措施、信息化项目管理三个不同层面的问题,由上至下执行,也可由下至上报告请示。第三,调控手段清晰,贯彻力度强大。明确财政部作为电子政府的拥有者,掌控财政经费的划拨,明确IDA负责信息化政策、规划、标准、项目管理等工作,与财政部紧密合作掌握信息化尤其是电子政务的发展方向和规划落实。

调研发现,一般重大问题经过四个层面委员会的慎重决策,周期比较长(可长达数个月、数年),但行动中因认识一致、避免重复返工,且由于对问题的研究有较充分的提前量,总体上呈现“决策慢、行动快”的稳健发展格局。调研中也发现,当遇一些跨部门涉及部门利益的难事,通常由委员会研究确定具体的责任主体,最终都能解决问题(新加坡对各部门的常任秘书采取定期轮岗制度,所以领导人员的全局意识和协作精神都比较强)。据称,新加坡近年来尚未有信息化失败的案例,经询查基本如此,这应该归功于该国现有的一套行之有效的治理体系。

因素之二:有一个集中式指导与分权式执行相结合,以“两杠杆、一纽带”为特征的运作机制

分析新加坡信息化,不能不研究IDA的职能和运作机理。1999年调整合并国家电脑局、电讯管理局建立IDA,其主要工作抓手:①就涉及国家政策和跨部门整合程序等提供专业意见和建议;②负责信息基础设施的规划与管理;③负责全局性的应用项目管理;④首席信息官(以下称称CIO)和计划管理等。纵观IDA运作机理,主要是依托四个委员会的治理程序形成集中指导意见,并通过财政和工作评估“两根杠杆”,树立集中指导的权威。而IDA分布式执行机制更具新加坡特色,IDA充分依靠各部门的CIO和IDA的派驻人员,建立沟通与协调的“纽带”,确保分权式执行的质量。

目前,新加坡各级政府部门及法定机构均有CIO,且都有IDA派驻的业务人员,有些CIO直接由IDA派驻人员担任,CIO和派驻在各部门的IDA官员,业务上直接向提供服务的部门领导负责,技术上向IDA报告。新加坡实行“精英治国”政策,全国有200多名精英统率着政府各部门,并且实行定期轮岗制度。握有重权的精英对跨部门协同有很高的认识和操作能力。这一运作方式的优势在于:有利于确保战略发展方向,自上而下地贯彻规划和计划;有利于实现跨部门业务协同,同时也有利于提高技术保障的专业化水平,降低总体成本。

因素之三:有一组前瞻性强、持续连贯的发展规划和计划

新加坡非常注重构画共同认可的信息化发展远景,引导发展方向,体现战略意图。IDA负责电子政务的吴彩宾副局长在谈到成功经验时说,在跨部门协调中,首先是确定共同的实现目标,围绕着共同目标再商量具体实施的方式方法,阻力会比较小。新加坡先后推出了五个全国性ICT策略计划和三个电子政府计划。

新加坡秉承持续发展战略理念,通过充分酝酿形成政府各部门自觉追求的共同目标,编写《政府ICT指导手册》,对信息化应用行为进行规范,组织严谨的培训(公务员年均参加正规培训约12天,信息化是培训内容之一)。每三个季度复核相关政策的执行情况,及时调整完善,把握发展进程。政府各部门根据大计划制定具体实施计划,CIO和IDA派驻各部门的人员就会发挥积极作用。每个电子政务的项目均有一个相应的牵头执行部门,如缺乏牵头部门或遇有职能部门不愿牵头时,则由治理结构中相应的委员会研究明确牵头执行部门,确保每一项工作有责任人,每一个问题有解决主体。新加坡还即将发布iN2015(智慧国2015计划),引导今后10年的信息化发展。

因素之四:以建设生态系统的理念和实施原则,稳步推进电子政府建设

新加坡把电子政府放在一个生态系统建设的高度,一是把电子政务(新加坡称为电子政府)作为提升政府整个管理服务效率,促进电子化经济建设的举措;二是把基础设施建设、政府信息化应用、民众电脑技能培训等同步推进;三是把每一项电子政务项目从需求到流程、到协同方式进行综合优化;四是认为“电子政府不是一项自己动手的计划”,政府致力于核心事务,与企业建立外包等合作关系,促进产业发展。因此,新加坡开展电子政府建设以来,已有1600个项目均得以健康快速地发展。

新加坡“全国人口数据中心”的建设,就是体现生态系统建设理念和实施原则的具体应用项目。该中心储存有新加坡公民、新加坡出生证持有者及永久居民的个人资料。

其设计的精妙之处:第一,数量适中的共享数据项。共有个人身份号码、姓名、性别、种族、生日等应用面最广的20项数据,数量少,维护简便,安全隐患也少,其中大多数由内政部提供(类似我国的公安部),上述数据供公共服务机构共享。目前支持共享的机构达40家,根据具体情况设置使用权限。第二,落到实处的更新维护机制。上述20项数据均由责任主体进行实时维护,其方法是直接更新中心数据库,然后通播各相关部门进行同步更新。比如有公民需要修改通讯地址,可在警岗进行一站式的地址更改,确认后直接修改中心数据库,同时此信息及时通播各相关部门,确保数据同步。第三,中心数据库与专业数据库的关系十分清晰。中心数据库只存放各方面均需使用的常用信息,作为基准和关联词,由中立方统一管理,供各方面使用;专业库存放相关的业务数据,由业务部门分别管理。当业务部门需要共享中心数据库内没有的某类信息时,则按部门之间共享权限进行专项处理,依托政府交换平台进行信息传输,做到一个数据只有一个源头。

新加坡通过电子政务很好地促进电子商务、电子社区等信息化发展,使整个经济与社会的信息化应用相互依存、相互支持,共同维持平衡发展的良好格局。

新加坡信息化的成功因素还有许多,特别是一系列效益显著的信息化应用不断增强政府的号召力。如以一体化方式建立的贸易网(TradeNet),使贸易通关办理时间从原来的2-7天减少到1分钟以内,所需30个文件减少到1个,形成办理简捷、周转迅速、成本低廉等显著优势,每年为新加坡节省10亿美元。再如电子公民中心这个建在网上的三维虚拟社区,可以找到从出生到死亡需要的所有政府信息,服务便捷,公众满意度高。该国的信息化正行驶在快速发展的轨道上。