公共行政的第一次现代化，使公共行政实现了工业化意义上的现代化，其基本范式转向韦伯式的官僚化；第二次现代化，正使公共行政实现信息化意义上的现代化，其基本范式是转向新公共管理（或如毛寿龙所言“治道变革”）。

抓住电子政务的这个政务定盘星非常重要。日本桥本政权改革失败，与我国行政改革的胀缩循环，对电子政务提出一个严重的启示：变革缺乏明确统一的基础支撑，必会走向来回反复之路。

我认为，中国的新型工业化，是混合型的现代化运动，即工业化与信息化二次现代化的杂交。这决定了电子政务的行政基础，很可能将是韦伯官僚制与新公共管理的一个杂交变种。任何背离这一规律的理念，都难以成为中国电子政务的稳定范式。

第一次现代化的行政逻辑

现代化是一个社会经济文化转型过程。第一次现代化，是社会从农业社会向工业社会转变，经济从农业经济向工业经济转变，文化从封建文化向科学文化转变的过程。我们通常用工业化来做总的概括。第一次现代化中，许多国家的行政现代化，远远滞后于经济现代化。例如，希腊和中国在工业化中，由于行政建设受到政治动荡波及，官僚制都不成熟，还在补法治的课。对此类国家来说，第一次现代化意义上的行政现代化，均还没有完成。由此可见，不能认为，一个工业化的国家，其行政就一定是工业化的。那么，什么样的行政状态，算是完成工业化，或者说“实现了第一次现代化”呢？过滤掉行政学的细枝末节后，我们主要看两个主干：一是政治与行政二分，二是官僚制。

政治与行政二分的工业化实质

由威尔逊、古德诺总结提出的政治与行政二分，是工业化行政的逻辑起点，也是现代公共行政学的逻辑起点。政治与行政二分，在经济中相当于市场与企业二分，是斯密揭示的专业化分工这一工业化特征的典型体现。

在政治与行政二分之前，政治只是权利交换（或者说是交换与增值不分的状态）。工业化开始后，行政作为中间环节，独立于政治，与企业作为中间环节之独立于市场，是同一历史趋势的不同领域表现。市场主要依靠等价交换，企业却主要靠资本增值。通过企业对于市场的价值迂回，社会从农业直接经济，发展为工业迂回经济。同理，行政是政治的迂回。通过行政独立，政治发展为迂回的政治。这意味着，政治与行政的二分，不是公共行政学天然公理，而是工业化这一特定历史条件下，公共行政学的特殊定理。从经验观察，前现代公共行政的特点，常常表现出政治与行政不分，行政完全依附于政治的特点。

政府行政与企业管理，在价值迂回方面的作用是一样的，都在于以节省交易费用的制度安排，谋求专用性资本（政治资本即权力或经济资本即投资）的增值及利得。行政的独立有于提高政府的效率，但这种独立性一旦走向极端，又会失于政治性和公共精神的衰退，形成一种异化于社会的官僚主义力量，带来典型的“工业病”。注意政治与行政二分的这一工业化性质，对于我们后面理解第二次行政现代化（新公共行政）扬弃这种二分的理由，是十分重要的。

行政官僚制的工业化实质

当斯密指出专业化分工的工业化性质时，他只是在市场的意义上指出了工业化特征，直到相当晚近的科斯揭示了交易费用规律后，企业何以分层这一工业化的另一大特征，才被人们理性地加以认识。在识别分层结构这一工业化特征上，行政学比经济学幸运，因为出了一个天才的韦伯，提出了系统的官僚制理论，从而使政府组织理论，提前于企业组织理论，发现了科层制这一工业化规律。

这里，就要谈到一个不同于行政学界的普遍看法。行政学界往往以韦伯式的官僚制，与新公共管理（或管理主义），来划分公共行政的前后两个发展阶段。其中，把公共选择理论指导下的行政改革，归于新公共管理的广义范畴。行政学界这种划分，过于注重了学科技术性的方面，而忽略了问题的现代化大背景。大背景是第一次现代化与第二次现代化的分野。我认为，应当把公共行政领域的公共选择理论，划入官僚制理论的大范畴之内。理由是公共选择理论没有突破科层制这个大的历史范式。公共选择理论主张的扁平化，不是建立在流程再造基础之上，而是建立在职能划分基础上的。公共选择理论所主张的“小政府”，只不过是“小企业”化的政府。仍然是一种科层制下面的制度设计，只是组织规模大小不同而已。举例来说，对于奥斯特罗姆夫妇，把他们归于公共选择、新公共行政还是新公共管理，学界各种说法都有。我认为，公共选择与新公共管理，具有本质区别，奥斯特罗姆属于公共选择，而不属于新公共管理；奥斯特罗姆在“民主行政”意义上的新公共行政，与弗雷德里克森强调“公共性”意义上的新公共行政，也具有本质区别。奥斯特罗姆作为新公共行政，只是形似而非神似。

按照工业化这样一个大范畴进行区分，实际有两种意义和阶段上的官僚制。一种是韦伯式的官僚制，一种是公共选择式的官僚制。映射到电子政务的政务观上，如果信息技术与韦伯式的官僚制结合，意味着电子政务的目标模式，是不触及现有政务职能划分的单纯技术手段的应用，如政府上网工程。如果信息技术与公共选择式的官僚制结合，意味着电子政务的目标模式，是在职能转变意义上的信息技术应用。

从绩效模式上看，两种官僚制的共同点在于效率导向。这也是被公共行政学界普遍认为的这种模式的传统性所在。韦伯式的官僚制，是大政府模式，支持这种模式的电子政务，如同其政务本体一样，侧重在将政府作为一个成本中心，只考虑效率，不考虑成本，搞的完全不是有效益的信息化。公共选择式的官僚制，是小政府模式，这种模式及其信息化实践，往往在受到财政压力情况下，把成本控制当作了首要任务，追求将效率建立在成本控制之上。

之所以要区分奥斯特罗姆式的策略与新公共管理策略，是因为在中国行政体制改革背景下要注意，第一，公共选择理论对应政府职能改革，新公共管理理论对应政府流程再造，如一站式服务，二者在中国的行政体制改革中意义完全不同；第二，“公共选择牌”的新公共行政所主张的民主行政，与政治体制改革完全无关（对美国来说这不是个问题）。奥斯特罗姆所谓“民主行政”，说的不是政治，而是行政本身。是指以“经济”手段代“行政”手段这样一种“民主”。所以，它与“电子民主”不是一回事。现在许多人都混淆了民主行政与电子民主的区别，这容易造成定位不清。第三，奥斯特罗姆理论作为公共选择与新公共行政的一个交集，在扬弃政治与行政二分问题上，具有新公共行政的一贯风格，但其动机与弗雷德里克森有本质区别。其新公共行政立场是服从服务于公共选择动机的，是传统的、向后看的，因此其大范畴还是隶属于工业化传统。

行政的第一次现代化虽然不如第二次现代化“先进”，但不等于说它不“好”。一种模式好不好，要视其适合不适合来确定。政治学家卡里奥珀。斯帕努在分析希腊形势时，曾解释“希腊行政为什么首先采用‘韦伯主义’”，而不是管理主义：如果采用过于“先进”的管理主义，担心的是“坚持前韦伯观点的社会力量和政治力量很可能从中获益并阻止合理化的东西”。换成中国国情就是，如果人治的问题还没有解决，贸然解构法治，就可能让封建主义抬头。所以我们这里说的第一次现代化的行政，是中性的。

第二次现代化的行政逻辑

相对于传统的官僚制逻辑来说，第二次现代化的行政逻辑，通常被概括为新公共管理。实际上，广义的新公共管理是一个大杂烩。我们还不能简单地将其视同于一般行政学家认为的管理主义。它包括窄义的新公共管理（所谓“管理主义”）、新公共行政（包括治理理论）以及后现代公共行政等。梳理新公共管理思想，首先要在大的方面头脑清楚。要抓住研究对象在政治与行政二分及官僚制这两个根本问题上的立场，也就是从现代化这个高度来认识和辩识其理论所隶属的范式，

区分现代化阶段的基本逻辑是，第一，以是否主张政府流程再造，区分电子政务的管理性质（政务中的“务”）。第二，以是否主张扬弃政治与行政的二分，区分电子政务的政治性质（政务中的“政”）。

按照第一条标准，管理主义意义上的新公共管理，其范式属于第二次现代化行政，而公共选择范式却只达到第一次现代化行政的标准；按照第二条标准，只有新公共行政（包括后现代公共行政）属于第二次现代化行政范式；管理主义的情况比较复杂，就其在重塑政府运动中的实践主张来看（如奥斯本、盖布勒关于掌舵的说法），具有第二次现代化行政的特征；但就理论本身来看，正如弗雷德里克森所诟病的，管理主义将公民贬低为顾客，而失于公正的公共精神，因此是一种非典型的第二次现代化行政范式。至于新公共行政中的公共选择，则是一个特例。这种主张扬弃了政治与行政二分，却不属于第二次现代化行政范式，原因前面已经指出，在于它把传统的公共选择置于政治考虑之前。

新公共管理的信息化性质：扬弃官僚制

新公共管理的政务主张，从电子政务角度观察，概括到最简单一句话在于：将企业的信息化生产方式引入政府。新公共管理的思路是：企业可以进行流程重组，为什么政府不能？区分新公共管理与公共选择两种政务主张的试金石，就是看它们对于流程的态度。从表面上看，二者都主张所谓扁平化。但公共选择说的扁平，并非经流程再造而扁平，而是缩小组织规模，自然带来的层次减少。（小的科层组织，自然层次较少）。所以这是一种“仿扁平”。这一点，从绩效评价上，立刻就可以见出真伪：真扁平化，是以效能为导向；仿扁平化，仍以传统的效率为导向。新公共管理的主张是效能，而非单纯的效率。这就抓住了解决行政改革缩胀循环问题的关键。这也是新公共管理超越于第一次现代化行政范式的地方。目前，国内发达地区电子政务的根本矛盾在于，政策主张是新公共管理式的（如一站式服务），制度基础却是公共选择式的（以职能为核心）。基本范式不统一的结果，不出两年，就会以公共服务与部门分割体制矛盾的形式表现出来，成为电子政务失败的隐患，可惜大多数人现在还没有充分意识到这一点。

政府流程再造的实质，是政府的信息化改造。政府流程再造，离开了电子政务，几乎是不可能的。信息化在这里不再是电子，而是政务本身，是政府从工业化行政方式向信息化行政方式的彻底转变。变革的手段是按流程再造组织，变革的矛头是指向摒弃官僚制。这是一剂现代化猛药。对于这种“纯”的信息化单方猛药，任何政府在服用前，都要三思而行。尤其是对于中国这样的第一次现代化还没有完成的国家来说，信息化进入深水区，经常意味着全面的风险。企业信息化进入到集成应用阶段，并不等于电子政务也有条件同步进入流程再造阶段。也许，中国电子政务的近期前景，总体上是采用工业化与信息化结合的“复方”药，只在发达地区、窗口部门和试点领域，尝试信息化“单方”药。不宜在全局上提摒弃官僚制的口号。具有类似国情的希腊，在行政现代化中采取的是“平衡”战略。我们要注意到，希腊的电子政务指数，目前高于中国。

新公共行政的信息化实质：扬弃政治与行政二分

新公共行政意义上的电子政务，比新公共管理，境界又高了一层。对于中国来说，目前只是一般了解而已。中国目前显然并不具有实施新公共行政理念所需要的改革意向性。了解新公共行政的意义不在于去做，而是为了睁开眼睛，看看发达国家如何一步步向第二次现代化的纵深挺进，以获得对懵懵懂懂的不发达世界的战略优势。

新公共行政的出现，甚至早于新公共管理。1968年美国行政学家沃尔多组织32位年轻的行政学学者聚会美国纽约雪城大学，提出了“新公共行政学”（New Public Administration）这一概念。时间在先，不等于逻辑在先。就新公共行政的核心特点——扬弃政治与行政二分——来说，它在逻辑上，处在新公共管理之后。正如对于行政工业化的实现而言，官僚制的出现，是政治与行政二分的逻辑后果一样。对于行政信息化的实现而言，摒弃官僚制，一定是行政向政治复归的先声。

为什么说，扬弃政治与行政二分，是第二次现代化的特点，或者说与信息化具有深层联系呢？

我们可以回顾斯密和威尔逊对工业化的原初思考。无论是劳动分工，还是行政分工，工业化只是领域不同，但都表现为从最终价值中，不断分化出各种中间价值，以达到增值目的特点。企业和行政，分别是生产私人产品和公共产品的中间环节。而信息化，或者第二次现代化，是一个方向相反的价值运动过程。第二次现代化最鲜明的时代特征，是以人为本，即社会各种中间价值向最终价值的复归，是各种中间环节向人这个最终价值的复归。行政作为实现政治目标的中间环节，在经历了官僚主义自我异化的“工业病”之后，向政治的终极价值，即人本的方向复归，是历史的必然。

被权威人士张成福教授尊为新公共行政“旗手”的弗雷德里克森，曾在1997年发表《新公共行政与政府再造运动之比较》，深刻批判了新公共管理主义。指出新公共管理所主张的理性是工具理性。（这种工具理性与经济人理性一样，是工业化的典型意识形态）。在他看来，科学理性乃是实现更高目的的手段。弗雷德里克森明确抛弃了政治与行政二分法，主张公共行政从逻辑实证向关注更高目的价值的规范研究复归，从新公共管理的效能观，转向新公共行政兼顾的公平观。他指出：“在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣。”

如果我们将新公共行政理论再加以细分，不算公共选择等传统观点的话，还可以分为新公共行政和后现代公共行政两类。两种范式同属第二次现代化行政，但对电子政务分别具有不同的影响。

电子政务在“一站式”服务之后是什么？窄义的新公共行政，包括治理理论在内，给出了一个近期的答案。这就是电子民主。它不光涉及行政体制改革，还要涉及政治体制改革。用弗雷德里克森的话说，就是“我们应当以这种方式，即以增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式，管理公共组织和机构”。在这里，治理，意味着政治的含义发生了变化。公共行政，已不再限于政府，这就不仅不再是行政内部的变革，甚至带来政治本身的变革。

如果说，新公共行政还顾及政府在政务中的体制性主导作用，还为官僚说几句好话，后现代公共行政理论，如福克斯、米勒、麦克斯怀特、Farmer，几乎看不到行政的影子了，成为拒绝“行政”的公共行政。治理不再是政府与公民的对话，而主要成为公民自治。如加拿大政治学教授阿维格尔所说：“尽管国家是重要的政治斗争的场所，但公民现在被看作是在他们的家庭、车间、性关系中就建立了他们的政治主张。”从对话民主的观点出发，后现代公共行政建立了“公共领域”的理论，把持续的对话，而不是以往的行政，作为政治的实现形式。对后现代公共行政学家来说，电子政务成为社会结构本身。如果政治的意义能得到更有效的表达和实现，行政这种“形式”就会显得多余。鲍威尔认为，网络形式是社会结构的第三种类型，即不同于市场形式，也不同于等级形式。在这样一种对话的政策网络中，话语正当性成为政治评估的中心。

纵观公共行政的思想演进，政治中的意义，才是公共行政的真正中心，各种行政形式，只是不同现代化条件下，对意义的不同显现和实现方式。电子政务如果不想做无用功，首先还是要追问意义：我们到底要做什么，在什么条件下来做我们想做的事？可以说，政治根本的意义在于“谋幸福”，在眼前体现为“为人民服务”。如何服好务，既要认清当前约束条件，即第一次现代化行政未完成，服务的效率问题还没有解决；更要直面世界潮流带来的挑战，即第二次现代化行政要求我们以更具效能，更加公正的方式提供服务，将来还有社会自我服务的问题。面对这一大堆问题，总的趋势，政务现代化越向前发展，电子政务将越内生于政务本身，越成为政务本身的实现方式。为了避免挫折，我们要加强对公共行政的研究。